Публічні закупівлі або державні закупівлі здійснюються органами публічної влади Європейського Союзу (ЄС) та його держав-членів з метою укладання контрактів на публічної роботи та закупівлю товарів і послуг відповідно до принципів, викладених у Договорах Європейського Союзу. Станом на березень 2023 року такі закупівлі становлять 13,6% ВВП ЄС і з 1970-х років є предметом зростаючого європейського регулювання через його важливість для Єдиного європейського ринку.

Згідно з дослідженням 2011 року, підготовленим для Європейської комісії компаніями PwC, London Economics та , Сполучене Коротівство, Франція, Іспанія, Німеччина, Польща та Італія разом відповідали за близько 75% усіх публічних закупівель в ЄС та Європейській економічній зоні, як за кількістю контрактів, укладених за процедурами, що регулюються ЄС, так і за вартістю. Велика Британія уклала найбільше контрактів у вартісному вираженні, а Франція – найбільшу кількість контрактів.

Масштаб За оцінками Європейської комісії у 2023 році, публічні закупівлі становили близько €2 трильйонів, що становило 13,6% ВВП ЄС. Попередня оцінка, що розглядала діяльність із закупівель, що перевищує порогові значення, свідчила про те, що 3,7% ВВП ЄС охоплюються повною дією директив про публічні закупівлі. У заяві Комісії, опублікованій у 2006 році, зазначалося, що близько 80 мільярдів євро з цих витрат становили витрати на оборону.

Історія законодавства

Первинне законодавство Основою європейського регулювання закупівель є положення договорів Європейського Союзу, які забороняють бар'єри для торгівлі всередині Союзу, забезпечують свободу надання послуг та право на підприємницьку діяльність (три з «чотирьох свобод»), забороняють дискримінацію за національною ознакою та регулюють діяльність публічних підприємств і публічних монополій. Але ці правила, маючи заборонний характер, виявилися недостатніми для усунення захисту, який держави-члени надають вітчизняним підприємствам шляхом преференційної практики закупівель. Для цього, здавалося, знадобилося позитивне регулювання через , яке гармонізувало законодавство держав-членів про закупівлі.

Перше покоління вторинного законодавства: Директиви про постачання та роботи Рада міністрів Європейських Спільнот (ЄС) у 1962 році ухвалила Загальні програми, які передбачали скасування національних квот та обмежень у публічних закупівлях. Директива 66/683/ЄЕС забороняла правила, що вимагають використання національної продукції або забороняють використання іноземної продукції в публічних закупівлях, а Директива 70/32 застосовувала те саме правило до публічних договорів на постачання.

Процедури укладання публічних договорів на постачання були узгоджені з Директивою 77/62/ЄЕС, яка запровадила три фундаментальні принципи: договори повинні були оголошуватися в масштабах усієї громади, дискримінаційні технічні специфікації були заборонені, а процедури торгів та укладання договорів повинні були базуватися на об'єктивних критеріях. У цій директиві з'явилися терміни «відкрита процедура» та «обмежена процедура». Однак, вона не застосовувалася до комунальних послуг або до товарів, що походять з-за меж ЄС, доки її не було змінено Директивою 80/767 після схвалення Співтовариством Генеральної угоди з тарифів і торгівлі (ГАТТ) 1979 року.

Подібні принципи прозорості та недискримінації застосовувалися до укладання договорів на публічні роботи згідно з Директивою 71/305, що набуло форми «заборони технічних специфікацій, що мають дискримінаційний ефект», вимоги щодо «належного оголошень» та «встановлення об’єктивних критеріїв участі»; однак вони не замінили національні процедури та практику тендерів набором спільних правил.

Друге покоління вторинного законодавства та перша Директива про комунальні послуги У Білій книзі Європейської комісії 1985 року щодо завершення формування внутрішнього ринку політика та практика держав-членів у сфері публічних закупівель були визначені як суттєва нетарифна перешкода для вільного обігу товарів та надання послуг у Європі, оскільки вони мали тенденцію надавати перевагу національним постачальникам, тим самим захищаючи ринки від конкуренції та спотворюючи моделі торгівлі. Цей документ та Єдиний європейський акт 1986 року, до якого він призвів, є концептуальною основою чинного законодавства ЄС про публічні закупівлі.

На цій підставі Директива 88/295/ЄЕС внесла зміни до всіх попередніх директив про публічні поставки. Відкриті тендерні процедури тепер стали нормою, а переговорні контракти, укладені з постачальниками, обраними відповідним органом влади, дозволялися лише за виняткових обставин. Органи закупівель тепер повинні були публікувати попередні повідомлення про свої щорічні програми закупівель, а також деталі кожного рішення про нагородження. Національні технічні стандарти тепер мали взаємно визнаватися, а звільнені від оподаткування сектори були чіткіше визначені.

Директива 89/440 також внесла зміни до попередніх директив про громадські роботи. Сфера їх застосування була розширена, тепер вона також охоплює концесійні договори та певні роботи, що субсидуються державою, а також була дозволена участь консорціуму в контрактах.

Найважливішою зміною стало прийняття першої Директиви про комунальні послуги, Директиви 90/531, 17 вересня 1990 року. Комунальні послуги – енергетичний, телекомунікаційний, транспортний та водний сектори – досі уникали гармонізації європейського законодавства про закупівлі через дуже різні національні правові режими, що їх регулюють, а також, можливо, тому, що їхній великий обсяг закупівель становив інструмент національної , від якого уряди неохоче відмовлялися. Усунення бар'єрів доступу до ринку в цьому секторі стало значним завдяки одночасному лібералізаційному процесу в європейській телекомунікаційній галузі та передбачуваній глобальній лібералізації публічних закупівель на переговорів ГАТТ. Перша Директива про комунальні послуги, яка містила вимогу щодо транспозиції на національне законодавство до 1 липня 1992 року, загалом дотримувався підходу директив про постачання та роботи, але передбачав виняток для кількох секторів, таких як телерадіомовлення, або для комунальних підприємств, що працюють на конкурентних умовах.

Більше того, згідно з першими Директивами про засоби правового захисту, 89/665/ЄЕС (щодо публічних робіт та договорів на постачання) та 92/13/ЄЕС (щодо комунальних послуг), держави-члени були зобов'язані забезпечити швидкий та ефективний перегляд рішень, прийнятих замовниками. Директива 92/13/ЄЕС також запровадила «процедуру атестації», що пропонує замовникам засоби для сертифікації відповідності їхніх процедур та практики закупівель законодавству про закупівлі.

Третє покоління вторинного законодавства: Директива про послуги та тісніша гармонізація Після офіційного завершення проєкту єдиного ринку в 1992 році увага європейських інституцій переключилася на сектор послуг, враховуючи його постійно зростаюче макроекономічне значення. Директива про послуги 92/50 мала на меті сприяти лібералізації послуг публічного сектору, запровадивши режим, подібний до того, що регулює закупівлі товарів, робіт та комунальних послуг. Вона також запровадила нову процедуру нагородження – конкурс проєктів. Але її сфера дії виключала кілька конкретних послуг, а також концесії на послуги, що могло бути пов'язано з певними національними конституційними обмеженнями щодо аутсорсингу публічних послуг. Вона також розрізняла «пріоритетні» послуги, до яких застосовувався весь спектр дисциплін закупівель, та «непріоритетні» послуги, закупівля яких підлягала лише основним правилам недискримінації та публічності.

14 червня 1993 року старіші директиви про постачання та роботи, а також директива про закупівлі у водному, енергетичному, транспортному та телекомунікаційному секторах були повторно прийняті як Директиви 93/36/ЄЕС, 93/37/ЄЕС та 93/38/ЄЕС відповідно, з певним ступенем узгодженості між ними. Метою було зробити правову базу більш однорідною, але зміни до Директиви про роботи включали значні уточнення та спеціальний, пом'якшений режим для укладання концесійних договорів.

Четверте покоління вторинного законодавства: консолідація

У 2004 році законодавство про закупівлі було консолідовано відповідно до принципів спрощення та модернізації. Нова правова база базувалася на чіткій дихотомії між комунальними підприємствами та рештою публічного сектору. Хоча закупівлі першого з них залишаються регульованими новою Директивою про комунальні послуги, Директивою 2004/17 «Про координацію процедур закупівель суб'єктів господарювання, що працюють у секторах водопостачання, енергетики, транспорту та поштових послуг», інші три директиви були об'єднані в єдину «Директиву публічного сектору», Директиву 2004/18 «Про координацію процедур укладання публічних договорів на роботи, публічних договорів на постачання та публічних договорів на послуги», яка тепер регулює закупівлі публічними органами, відмінними від комунальних підприємств. Директиви 2004 року, окрім спрощення та уточнення чинного законодавства, запроваджують нову процедуру закупівель – конкурентний діалог – та дозволяють укладати рамкові угоди про закупівлі. Їх необхідно було транспонувати в національне законодавство до 31 січня 2006 року.

У 2007 році Директиви про засоби правового захисту також були оновлені Директивою 2007/66/ЄС, яку також називають «новою директивою про засоби правового захисту», яка внесла зміни до Директив 89/665/ЄЕС та 92/13/ЄЕС щодо підвищення ефективності процедур перегляду угод про укладання публічних контрактів.

П'яте покоління: Директиви 2014 року

Нові Директиви щодо публічних закупівель, закупівель комунальних послуг та концесій були прийняті Європейською Радою 24 лютого 2014 року. Державам-членам було надано термін до 18 квітня 2016 року для транспонування нових правил у своє національне законодавство (за винятком електронних закупівель, де кінцевий термін був вересень 2018 року). У Великій Британії Регламент про публічні контракти 2015 року, що імплементує Директиву 2014 року про закупівлі, набув чинності 26 лютого 2015 року. Ірландське Управління публічних закупівель провело процес публічних консультацій з 31 жовтня по 12 грудня 2014 року з метою транспонування нових Директив до ірландського законодавства до 17 квітня 2016 року.

Директива про публічні закупівлі 2014 року запровадила зобов'язання враховувати критерії доступності для осіб з інвалідністю у специфікації для будь-яких робіт, товарів чи послуг, призначених для використання широкою громадськістю або персоналом замовника, якщо не було обґрунтування для цього, та дозволила розглядати маркування третіх сторін як доказ того, що товари та послуги відповідають необхідним соціальним та екологічним характеристикам, «пов'язаним з предметом договору».

26 травня 2016 року Європейська комісія надіслала офіційні листи-повідомлення 21 державі-члену, які не повідомили Комісію про транспозицію однієї або кількох із трьох нових директив у своє національне законодавство у встановлений термін. Лист-повідомлення комісії було надіслано Австрії, Бельгії, Болгарії, Хорватії, Чехії, Кіпру, Естонії, Ірландії, Греції, Латвії, Литві, Люксембурзі, Мальті, Нідерландам, Польщі, Португалії, Румунії, Словенії, Фінляндії, Іспанії та Швеції.

Цілі та принципи