Autarquia, no âmbito do Direito Administrativo brasileiro, é um tipo de entidade da administração pública indireta, criada por lei específica,BRASIL, Constituição federal, com personalidade jurídica de direito público internoBRASIL, Código civil brasileiro, art. 41, inc. IV, patrimônio próprio e atribuições estatais específicas. Goza de autonomia administrativa e financeira.BRASIL, Decreto-lei 200, de 25 de fevereiro de 1967 A autonomia é relativa, tendo em vista que os dirigentes são nomeados pelo Poder Executivo bem como suas contas são submetidas ao Tribunal de Contas.

Tem, praticamente, as mesmas prerrogativas e sujeições da administração direta; mas difere da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios – pessoas públicas políticas — por não ter capacidade política, ou seja, o poder de criar o próprio direito. Portanto, autarquia é pessoa pública administrativa, porque tem apenas o poder de autoadministração, nos limites estabelecidos em lei.

Assemelha-se, no Direito Administrativo português, à figura do instituto público. Não se deve confundir o conceito brasileiro com o conceito de autarquia usado em outros países.

Definição São essas as definições e etimologias pertinentes ao estudo da administração pública brasileira que alguns dos principais filólogos e juristas atribuem ao vocábulo "autarquia" :

Para o filólogo Aurélio: "Autarquia. [Do gr. autarchía] S.f. 1. Poder absoluto. 2. Governo de um Estado pelos seus concidadãos. (…) 5. Jur. Entidade autônoma, auxiliar e descentralizada da administração pública, sujeita à fiscalização e à tutela do Estado, com patrimônio constituído de recursos próprios, e cujo fim é executar serviços de caráter estatal ou interessantes à coletividade, como, entre outros, caixas econômicas e institutos de previdência." Já o jurista Plácido e Silva esclarece, com mais precisão, a colocação do termo no mundo jurídico: "Palavra derivada do grego autos-arkhé, com a significação de autonomia, independência, foi trazido para linguagem jurídica, notadamente do Direito Administrativo, para designar toda organização que se gera pela vontade do Estado, mas a que se dá certa autonomia ou independência, organização esta que recebeu mais propriamente a denominação de autarquia administrativa."'' A etimologia grega que originou o vocábulo pouco se aplica no campo do direito público. Aliás gera até confusão. O significado de autogoverno ou governo próprio na administração pública não preservou essa noção semântica, passando a ter "o sentido de pessoa jurídica administrativa com relativa capacidade de gestão dos interesses a seu cargo, embora sob o controle do Estado, de onde se originou", conforme ensina Carvalho Filho. Segundo di Pietro, o termo teria sido utilizado pela primeira vez em fins do século XIX, na Itália, por Santi Romano, quando este escreveu sobre o tema "decentramento administrativo" para a Enciclopédia Italiana. "Com o vocábulo autarquia ele fazia referência às comunas, províncias e outros entes públicos existentes nos Estados unitários". É notável a contribuição da doutrina italiana quanto aos estudos iniciais dos entes autárquicos de maneira sólida e influente. Cuidaram os publicistas daquele belo país da conceituação de autarquia, estabelecendo a indispensável distinção do vocábulo autonomia. Grande relevância tiveram os trabalhos de Guido Zanobini e Renato Alessi que desenvolveram o conceito de autarquia como entidade da Administração Indireta, conforme os menciona o mestre Cretella Júnior. Segundo Carvalho Filho, o termo autarquia significa autogoverno ou governo próprio. No direito positivo, o termo perdeu essa nossa semântica para ter o sentido de pessoa jurídica administrativa com relativa capacidade de gestão dos interesses a seu cargo, embora sob controle do Estado, de onde se originou. Na verdade, até mesmo em relação a esse sentido, o termo está ultrapassado e não reflete mais uma noção exata do instituto. Diz ainda a importância de observar que não se deve fazer qualquer ligação entre a terminologia e o perfil jurídico da autarquia, e sim, apenas considerar que trata-se de uma modalidade de pessoa administrativa, instituída pelo Estado, para o desempenho de atividade pré-determinada, dotada, como ocorre com cada uma dessas pessoas, de algumas características especiais que as distinguem de suas congêneres.

Evolução histórica As entidades com natureza autárquica no Brasil, já existiam antes mesmo de ter o seu conceito elaborado pela doutrina ou pela legislação. De acordo com o pensamento de alguns doutrinadores, a primeira autarquia teria sido a Caixa Econômica, instituída em 1861, pelo governo imperial, porém sobre esse tema existem algumas controvérsias sobre a natureza jurídica.

O primeiro conceito legal da autarquia foi dado por um decreto-lei de Vargas, que a definia como "serviço estatal descentralizado, com personalidade de direito público, explicita ou implicitamente reconhecida por lei"BRASIL, Decreto-lei 6 016, de 22 de novembro de 1943. Atualmente, seu conceito legal encontra-se embasado no artigo 5º, inciso I, do Decreto-lei 200/67: "serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita própria, para executar atividades típicas da administração pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada". Por não ter constado nesse artigo a natureza pública de sua personalidade, essa falha foi corrigida pela Emenda Constitucional nº 1, de 1969, que, no artigo 170, §2º, repetiu aquela norma, excluindo a referência às autarquias. Ocorreu a mesma falha na atual Constituição, cujo artigo 173, §1º, em sua redação original fazia referência a "outras entidades que explorem atividade econômica". Com a alteração introduzida pela Emenda Constitucional nº 19/98, o dispositivo implicitamente exclui as autarquias, pois faz expressa referência à empresa pública, sociedade de economia mista e suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviço. Para di Pietro, se falha existe não propriamente o Decreto-lei 200, mas na escolha da entidade autárquica para o exercício de atividades em que ela não se revela como a forma mais adequada.

Conceito e característica Pode-se conceituar autarquia, baseando-se em três elementos necessários: personalidade jurídica, forma de instituição e objeto.

Temos como principais características das autarquias:Gestão do Conhecimento e Gestão de Pessoas: desafios para as organizações públicas

Criação por lei: é exigência que vem desde o Decreto-lei nº 6 016/43, repetindo-se no Decreto-lei nº 200/67 e constando agora do artigo 37, XIX, da Constituição; Personalidade jurídica pública: ela é titular de direitos e obrigações próprios, distintos daqueles pertencentes ao ente que a instituiu: sendo pública, submete-se a regime jurídico de direito público, quanto à criação, extinção, poderes, prerrogativas, privilégios, sujeições; capacidade de auto-administração: não tem poder de criar o próprio direito, mas apenas a capacidade de se auto-administrar a respeito das matérias especificas que lhes foram destinadas pela pessoa pública política que lhes deu vida. A outorga de patrimônio próprio é necessária, sem a qual a capacidade de auto-administração não existiria; especialização dos fins ou atividades: coloca a autarquia entre as formas de descentralização administrativa por serviços ou funcional, distinguindo-a da descentralização territorial; o princípio da especialização impede de exercer atividades diversas daquelas para as quais foram instituídas; e sujeição a controle ou tutela: é indispensável para que a autarquia não se desvie de seus fins institucionais.

Assim conceitua-se autarquia com a inclusão desses dados da seguinte forma: A pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de auto-administração, para o desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei.

Classificação Para Carvalho Filho, pode-se apontar três fatores que de fato demarcam diferenças entre as autarquias. São eles: O nível federativo: as autarquias podem ser federais, estaduais, distritais e municipais, conforme instituídas pela União, Estados, Distrito Federal e pelos Municípios; quanto ao objeto: dentro das atividades típicas do Estado, as que estão pré-ordenadas; e as autarquias podem ter diferentes objetivos: as autarquias assistenciais são aquelas que visam a dispensar auxílio a regiões menos desenvolvidas, ou à categorias sociais específicas, para o fim de minorar as desigualdades regionais e sociais, conforme artigo 3º, inciso III, da Constituição (ex.: SUDENE).

Segundo di Pietro, a classificação pode ser de acordo com vários critérios: Tipo de atividade: Econômicas, de crédito e industriais, de previdência e assistência, profissionais ou corporativas; capacidade administrativa: geográfica ou territorial e a de serviço ou institucional; estrutura: fundações e corporativas; e âmbito de atuação: federais, estaduais e municipais.

Quanto ao tipo de atividade elas ainda podem ser distribuídas em 5 grupos de classificação: Econômicas: São destinadas para incentivar a produção e controle de produtos. Como é o exemplo do Instituto do Açúcar e do Álcool; De crédito e industriais: Para gestão de recursos financeiros bem como suas distribuição mediante empréstimo. Atualmente foram substituídas por empresas públicas, como é o caso da Caixa Econômica Federal; De previdência e assistência: Para atividades de seguridade social. Como é o caso do INSS e o IPESP; As profissionais ou corporativas: Para fiscalizar as profissões; As culturais ou de ensino: Universidades federais.

Patrimônio A questão patrimonial diz respeito à caracterização dos bens em públicos e privados, embasado no artigo 65 do antigo Código Civil, que dizia: "São públicos os bens do domínio nacional pertencentes à União, aos Estados, ou aos Municípios. Todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem."BRASIL, Código civil brasileiro, art. 65

Em 1916, o sistema jurídico administrativo sofreu várias mudanças com a criação desse tipo especial de pessoas jurídicas - as autarquias - que, mesmo sem integrar a organização política do Estado, a ela está vinculada, ostentando personalidade jurídica de direito público. Vários doutrinadores, com intuito de adaptarem-se à norma do Código Civil e mais ainda de proteger os bens das pessoas federativas, qualificaram os bens públicos como aqueles que integram o patrimônio das pessoas administrativas de direito público. Dessa forma, pacificou-se o entendimento de que os bens das autarquias são considerados como bens públicos.

Pessoal Com o artigo 39 da Constituição, em sua redação vigente, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios ficaram com a obrigação de instituir, no âmbito de sua organização, regime jurídico único para todos os servidores da administração direta, das autarquias e das fundações públicas, que, segundo Carvalho Filho, foi a maneira que o legislador encontrou de manter planos de carreira idênticos para esses setores administrativos, acabando com as antigas diferenças que, como é sabido, por anos e anos, provocaram inconformismos e litígios entre os servidores.

Controle Judicial As autarquias, por serem dotadas de personalidade jurídica de direito público, podem praticar atos administrativos típicos e atos de direito privado (atípicos), sendo este último, controlados pelo judiciário, por vias comuns adotadas na legislação processual, tal como ocorre com os atos jurídicos normais praticados por particulares. Já os atos administrativos, possuem algumas características especiais, pois eles são controlados pelo judiciário tanto por vias comuns, quanto pelas especiais, como é o caso do mandado e da ação popular.