O Princípio da Impessoalidade é um dos princípios pelos quais se rege o Direito Administrativo brasileiro. Em sua essência, diz respeito à necessidade do Estado agir de modo imparcial perante terceiros, não podendo beneficiar nem causar danos a pessoas específicas, mas sempre visando atingir à comunidade ou um grupo amplo de cidadãos. Além disso, se vincula ao entendimento de que os atos dos funcionários públicos são sempre imputados ao órgão para o qual oficiam, de forma que o ato de um agente é na verdade o ato de um órgão.

Conceito

O Direito Administrativo é um ramo do direito público, o qual tem como finalidade garantir a satisfação do interesse coletivo. Desta forma, é concedido aos agentes, órgãos e pessoas administrativas, que integram a Administração Pública, certas prerrogativas que os permitem intervir sobre a autonomia da vontade do particular, limitando a sua liberdade. Todavia, os administrados também são dotados de direitos que impedem ações arbitrárias cometidas pela autoridade administrativa. Desta maneira, os princípios constitucionais que norteiam o Direito Administrativo possuem o papel fundamental de estabelecer o equilíbrio entre a autoridade administrativa e a liberdade e autonomia que são inerentes aos administrados.

A Constituição Federal Brasileira de 1988, em seu art. 37, caput, traz consigo alguns princípios que norteiam a Administração Pública direta e indireta. São eles: o da legalidade, da impessoalidade, da moralidade administrativa, da publicidade e o da eficiência. O princípio da impessoalidade pode ser analisado por dois pontos de vista: um voltado para a própria Administração e outro tendo como foco a relação dos administrados com a própria Administração, tendo o princípio, segundo a doutrinadora Daiane Garcias Barreto, o objetivo de “coibir a prática de atos que visem a atingir fins pessoais, impondo, assim, a observância das finalidades públicas”BARRETO, Daiane Garcias. Sinopses Jurídicas de Direito Administrativo. 2 ed. Edijur. São Paulo. 2012.HUMBERTO, Deyvson. O Princípio da Impessoalidade sobre a Administração Pública. Disponível em: https://deyvsonhumberto.jusbrasil.com.br/artigos/324050024/o-principio-da-impessoalidade-sobre-a-administracao-publica. Acesso em: 13 de maio de 2017..

Referente ao primeiro sentido supracitado, o princípio estaria ligado ao dever do Estado de agir imparcialmente. Desta forma, os agentes públicos no exercício de sua profissão deverão sempre visar a finalidade pública que norteia a sua atividade, não podendo atuar para beneficiar ou prejudicar pessoas determinadas, visto que ele está a serviço do interesse coletivo. Agindo de tal forma, estará cometendo o crime de abuso de poder no exercício da função.

O segundo sentido diz respeito a sobre quem recairá a imputabilidade dos atos administrativos realizados, de forma que esses serão imputáveis sobre o órgão ou entidade administrativa da Administração Pública e não sobre o funcionário que os realiza, sendo ele apenas o personagem que manifesta a vontade do Estado. Desta forma, é vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades, tendo em vista que estes não estão agindo em nome próprio, mas sim em nome do Estado.

Panorama Histórico

Apresenta o princípio da impessoalidade certa particularidade em relação aos demais constitucionalmente enunciados, por trazer em seu nome a possibilidade de compreensão de uma variedade de ideias contíguas a outros princípios e noções de Direito, unificados como princípio da Administração Pública, pela primeira vez, com a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88)BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 20 maio 2017..

Assim sendo, não há nos textos constitucionais que já vigoraram no país, desde sua instituição como República, referência literal a esse princípio. Sua positivação em 1988, contudo, não se trata de mero acaso de inovação ou neologismo impróprio para tratar de matéria já consolidada. Pode ser entendido como explicitação conjunta de ideias contidas nos princípios da isonomia e da finalidade – intrinsecamente ligados a pressupostos de um Estado de direito e democrático, bem como a seus parâmetros essenciais de legalidade e interesse público -, além de contemplar, também, a concepção que a Teoria do Órgão traz à imputação dos atos da Administração Pública.

A partir da expressa previsão no art. 37, caput da CF/88, o princípio da impessoalidade fez-se também presente constitucionalmente na vedação de identificação que caracterize promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos quando da publicidade das práticas dos órgãos públicos (art. 37, §1º), ou mesmo na previsão de igualdade de condições de concorrência no processo de licitação (art. 37, XXI).

Princípio constitucional que é, seus desdobramentos infraconstitucionais são sistêmicos. Pode-se exemplificar, entretanto, sua determinação implícita de objetividade e vedação de promoção pessoal no art. 2º, parágrafo único, da Lei nº 9784/99BRASIL. Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm>. Acesso em: 20 maio 2017. - que versa sobre o processo administrativo no âmbito da administração pública federal -, bem como nos seus artigos 18 a 21, ao tratar dos casos de impedimento e suspeição. Nos casos do art. 150, caput, da Lei 8112/1990BRASIL. Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8112cons.htm>. Acesso em: 20 maio 2017. – sobre processo disciplinar contra servidores públicos – e art. 11, caput, da Lei 8429/1992BRASIL. Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na Administração Pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8429.htm>. Acesso em: 20 maio 2017. – improbidade administrativa -, aparece como mandamento de imparcialidade.

Quanto à manifestação indireta em textos constitucionais anteriores, a ideia de igualdade de tratamento – isonomia - presente no princípio da impessoalidade enquanto impossibilidade de diferenciações injustificáveis a favor ou desfavor de alguém, aparece já no texto da Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil (de 24 de fevereiro de 1891BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil (de 24 de fevereiro de 1891). Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao91.htm>. Acesso em: 20 maio 2017.), enquanto Declaração de Direitos, no art. 72, §2º - “Todos são iguaes perante a lei” -, bem como aparece enquanto legalidade, necessária à igualdade formal de tratamento, no mesmo artigo, §1º - “Ninguem póde ser obrigado a fazer, ou deixar fazer alguma cousa, senão em virtude de lei”. Nesse mesmo sentido, repete-se em enunciados semelhantes na Constituição de 1934BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil (de 16 de julho de 1934). Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao34.htm>. Acesso em: 20 maio 2017., como direitos e garantias individuais, no art. 113, 1) – “Todos são iguais perante a lei. Não haverá privilégios, nem distinções, por motivo de nascimento, sexo, raça, profissões próprias ou dos pais, classe social, riqueza, crenças religiosas ou idéias políticas.” - e 2) – “Ninguém será obrigado a fazer, ou deixar de fazer alguma coisa, senão em virtude de lei.”; na Constituição de 1946BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil (de 18 de setembro de 1946). Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao46.htm>. Acesso em: 20 maio 2017., enquanto direitos e garantias individuais, art. 141, §1º - Todos são iguais perante a lei – e §2º - Ninguém pode ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. Na Constituição de 1967BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1967. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao67.htm>. Acesso em: 20 maio 2017., no art. 150, §1º - Todos são iguais perante a lei, sem distinção, de sexo, raça, trabalho, credo religioso e convicções políticas. O preconceito de raça será punido pela lei – e §2º - Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.

Com o elenco de previsões constitucionais anteriores que retomam parte do conteúdo do princípio da impessoalidade – em suas manifestações de isonomia e legalidade – desde a instituição do Brasil como República, fica evidente sua alocação nos textos junto a direitos e garantias individuais e, mais anteriormente, junto a direitos declarados. Daí se depreende a nítida inspiração, mormente no substrato ideológico fundamentador, na Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789 em que se lê no art. 1º “Os homens nascem e são livres e iguais em direitos. As distinções sociais só podem fundamentar-se na utilidade comum”.

Mais ainda, essas expressões de conteúdo principiológico, hoje consolidadas como partes integrantes da impessoalidade constitucional na Administração Pública, têm suas raízes no processo de formação do Estado moderno e de seus paradigmas. São raízes que remetem à formação do constitucionalismo clássico no Ocidente. Nas palavras de Oliveira BarachoBARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria Geral do Constitucionalismo, Revista de Informação Legislativa, Brasília, Senado Federal, a.23, n.91, jul. – set. 1986, p.13., esse constitucionalismo “[...] designa as instituições e os princípios adotados pela maioria dos Estados a partir dos fins do século XVIII, através de um governo constitucional, em oposição ao que domina de absoluto. ” (BARACHO, 1986). É a partir desse movimento de declaração de direitos e organização da administração do Estado, com expressão codificada primeira na Constituição francesa de 1791, que se busca uma racionalização das atividades de governo, sua limitação por uma estrutura jurídico-normativa que busque submeter o poder político a certos parâmetros previsíveis. Parâmetros esses, legitimados por serem vontade legislativa e expressão racional derivada de uma representação da soberania que se clama popular, voltada ao interesse comum, não personificado.

Tem-se então que a impessoalidade administrativa, enquanto noção que compreende os pressupostos de isonomia, legalidade e imputação não personalista dos atos da administração pública, está intimamente ligada à consolidação formal do Estado de Direito. Objetiva-se assim, o rompimento com um estado de coisas anterior, o absolutismo, em que o exercício do poder governamental fazia-se pleno na figura personificada do rei, e portanto, centrado em um único soberano, sujeito a critérios arbitrários derivados de vontade e interesses específicos, não generalizáveis como interesse comum dos governados.

Em contraposição, a Revolução Francesa e a Constituição que dela resultou, bem como a ideia de Estado nacional, concebem a soberania como instituto indivisível e inalienável no exercício do governo, e que tem sua titularidade no poder político que deriva da nação, da vinculação a uma necessária representação social. São imperativos que condicionam o exercício do poder governamental e o dividem funcionalmente em busca de uma sistematização racional do Estado, voltado ao interesse comum e exercido por seus órgãos, não sujeitos em nome próprio.