As normas constitucionais foram incorporadas no Brasil a partir da discussão constitucional italiana, cuja produção centrava-se, essencialmente, na eficácia e aplicabilidade das chamadas normas programáticas. No âmbito da dogmática constitucional brasileira, diversos autores passaram a desenvolver listas classificatórias sobre a eficácia e aplicabilidade das normas constitucionais brasileiras, configurando, atualmente, um tópico presente na quase totalidade dos manuais de direito constitucional em circulação nacional.
Dentre as diversas listas propostas, a de José Afonso da Silva tornou-se clássica na doutrina constitucional nacional desde a publicação de sua monografia Aplicabilidade das normas constitucionais na década de 1960. O trabalho, além de marcar época ao defender a tese de que todas as normas constitucionais produzem algum efeito jurídico, passou a pautar as classificações posteriormente elaboradas por outros teóricos, os quais, ou apresentaram críticas às categorias elaboradas por José Afonso da Silva, ou tentaram aprimorá-la ao criar novas terminologias para as suas próprias categorias.
Por meio deste verbete, pretende-se expor brevemente as obras sobre normas constitucionais mais difundidas no âmbito do direito constitucional nacional e, posteriormente, apontar jurisprudência exemplificativa do Supremo Tribunal Federal.
Classificação de José Afonso da Silva SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 7. ed. São Paulo: Malheiros, 2008. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 33. ed. São Paulo: Malheiros, 2010.
Aplicabilidade e Eficácia Não há norma constitucional destituída de eficácia. No entanto, o enunciado normativo pode ser impreciso e requerer providências para ser efetivado em sua totalidade. Nesse sentido, o ponto de partida para compreender-se a eficácia das normas constitucionais é o conceito de constituição-dirigente. Esse último conceito diz respeito às constituições que se dirigem a fins transformadores da sociedade seguindo uma orientação política progressista. No Brasil, a Constituição Federal segue uma tendência social democrática, em respeito às conquistas liberais e à evolução de conteúdo social. Conceito de Eficácia e Aplicabilidade
Eficácia e Aplicabilidade são conceitos distintos. A aplicabilidade é a qualidade do que é aplicável. No sentido jurídico, a noção de aplicabilidade se refere às normas que possuem capacidade de produzir efeitos jurídicos, sem considerar a efetividade de tais consequências em termos sociológicos.
A eficácia do direito, por sua vez, pode ser compreendida como eficácia social, quando designa a efetiva aplicação da norma e sua obediência pela conduta humana, ou eficácia jurídica, que se refere à capacidade da norma em atingir os objetivos previamente fixados pelo legislador. Em sentido amplo, a eficácia abrange a aplicabilidade, exigibilidade e executoriedade da norma. A eficácia social é correlata à efetividade da norma, tendo em vista a sua finalidade coercitiva, ao passo que a eficácia jurídica é a mera possibilidade disto acontecer. Conclui-se que a aplicabilidade se traduz na potencialidade, já a eficácia na realização prática da norma.
Conceito de normas constitucionais As normas constitucionais se referem a todas as normas que integram a Constituição, a qual constitui o fundamento de validade do ordenamento jurídico. Essa asserção decorre da supremacia formal e da rigidez constitucional. Estrutura das normas constitucionais
A Constituição Federal engloba normas de diversos tipos, funções e natureza, por postularem finalidades distintas, mas coordenadas entre si. Algumas delas apresentam aplicabilidade imediata, outras são de eficácia reduzida e dependem da legislação para que lhes imprima sentido e incidência, não dispondo de aplicabilidade imediata.
As normas constitucionais de eficácia reduzida precisam ser regulamentadas por uma legislação ulterior que lhes confira execução e aplicabilidade plena. Isso não significa que seu conteúdo contenha normas antijurídicas ou que firam as metas programáticas constitucionais. Tendo em vista que todas as normas constitucionais possuem eficácia jurídica, em maior ou menor grau, o legislador ordinário não pode dispor delas negando-lhe sua eficácia.
As normas não acrescentam apenas comandos ou imperativos, mas também permissões e atribuições. Em termos dogmáticos, as normas constitucionais se distinguem em diretivas e preceptivas. O conteúdo das primeiras se limitam a indicar uma direção ao legislador ordinário. Silva (2008) distingue as normas constitucionais entre: Normas coercitivas (ius cogens), aquelas que impõem uma ação ou proibição, e as normas dispositivas (ius dispositivum), aquelas que completam outras e são aplicadas sem supressão de vontades.
Característica das normas constitucionais Não há normas constitucionais destituídas de eficácia, portanto, todas irradiam efeitos jurídicos. Admite-se que a eficácia de certas normas não se manifestam na plenitude dos efeitos pretendidos pelo constituinte enquanto não houver normas ordinárias ou complementares. Sendo assim, as normas constitucionais variam quanto ao grau de seus efeitos jurídicos.
A doutrina brasileira clássica (de Ruy Barbosa a Pontes de Miranda), inspirada na obra do estadunidense Thomas Cooley, as divide em normas constitucionais de eficácia plena e imediata aplicação ou aquelas de eficácia limitada. Contudo, Silva (2008) as divide em três categorias: a) As normas constitucionais de eficácia plena: são aquelas que produzem efeitos desde a entrada em vigor da Constituição. Elas incidem de forma direta e imediata à matéria que constitui seu objeto.
b) As normas constitucionais de eficácia contida: são aquelas que incidem de forma imediata e produzem todos os efeitos pretendidos, mas que prevêem que leis posteriores poderão limitar seus efeitos.
c) As normas constitucionais de eficácia limitada ou reduzida: são aquelas que não produzem seus efeitos de imediato, reservando ao legislador ordinário a competência para lhes conferir aplicabilidade indireta.
As últimas podem ser:
c.1) Normas de legislação institutiva, quando há prescrição expressa da tarefa do legislador ordinário e seu conteúdo declara princípios organizativos. Essas normas enunciam a dependência de legislação ulterior para sua execução e estão inseridas, via de regra, na parte organizativa da Constituição.
c.2) Normas programáticas decorrentes de princípio programático implícito. Seu conteúdo versa sobre matéria ético-social, estabelecendo apenas uma finalidade e não impondo propriamente a tarefa legislativa.
Normas constitucionais de eficácia plena
São as normas constitucionais que possuem todos os elementos e requisitos para sua incidência direta. Seu conteúdo normativo é preciso e demonstra claramente a conduta prescrita e o interesse pretendido. Desse modo, ela é juridicamente dotada de plena eficácia e aplicabilidade imediata, embora possa ser socialmente ineficaz.
Seu conteúdo material pode conter vedações ou proibições, além de conferir isenções, imunidades e prerrogativas. Quanto à sua execução, não há designação de órgão, autoridades e processos especiais para sua execução. Ela não exige a elaboração de novas normas para complementar o seu alcance e sentido.
"(...) as normas de eficácia plena são aquelas que estabelecem conduta jurídica positiva ou negativa com comando certo e definido, incrustando-se, predominantemente, entre as regras organizativas e limitativas dos poderes estatais, e podem conceituar-se como sendo aquelas que, desde a entrada em vigor da Constituição, produzem, ou têm possibilidade de produzir, todos os efeitos essenciais, relativamente aos interesses, comportamentos e situações, que o legislador constituinte, direta e normativamente, quis regular".(SILVA, 2008, p. 83-84)
José Afonso da Silva apresenta alguns exemplos, contidos no texto da Constituição Federal de 1988, de dispositivos que se caracterizariam como “normas de eficácia plena”. Sintetizamos os exemplos do autor na Tabela 1.
+ Tabela 1: Normas constitucionais de eficácia plena Dispositivo constitucional Texto art. 1º, CRFB/88 “A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal (...)” art. 15, CRFB/88 “É vedada a cassação de direitos políticos (...)” art. 17, §4º, CRFB/88 “É vedada a utilização pelos partidos políticos de organização paramilitar.” art. 28, CRFB/88 “A eleição do Governador e do Vice-Governador de Estado, para mandato de quatro anos, realizar-se-á no primeiro domingo de outubro, em primeiro turno, e no último domingo de outubro, em segundo turno, se houver, do ano anterior ao do término do mandato de seus antecessores, e a posse ocorrerá em primeiro de janeiro do ano subseqüente, observado, quanto ao mais, o disposto no art. 77.” art. 44, CRFB/88 “O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.”art. 44, parágrafo único, CRFB/88 “Cada legislatura terá a duração de quatro anos.” art. 45, CRFB/88 “A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal.” art. 46, §1º, CRFB/88 “Cada Estado e o Distrito Federal elegerão três Senadores, com mandato de oito anos.” art. 60, §3º, CRFB/88 “A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem.” art. 76, CRFB/88 “ O Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República, auxiliado pelos Ministros de Estado.” art. 145, §2º, CRFB/88 “As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos.” art. 226, §1º, CRFB/88 “O casamento é civil e gratuita a celebração.”
Normas constitucionais de eficácia contida.
Dispõem natureza jurídica de normas imperativas limitadoras do poder público. Em regra, elas consagram direitos subjetivos dos indivíduos e dos entes jurídicos. Sendo assim, as regras de contenção de sua eficácia constituem limitações a esses direitos. Embora algumas mencionam legislações posteriores, elas não integram a eficácia da norma, mas a limitam diante de outros conceitos jurídicos. Assim como as normas de eficácia plena, elas possuem aplicabilidade imediata. A intervenção legislativa restringe o âmbito de sua eficácia, ao invés de ampliá-lo como no caso das limitadas.
O apelo ao legislador visa restringir a plenitude da eficácia, regulamentado os direitos subjetivos. Enquanto não houver lei ulterior, a eficácia da norma será plena. Desse modo, são normas de aplicabilidade direta e imediata. Sua eficácia também pode ser restringida por conceitos jurídicos indeterminados, além da incidência de outras normas constitucionais.
"Normas de eficácia contida, portanto, são aquelas em que o legislador constituinte regulou suficientemente os interesses relativos a determinada matéria, mas deixou margem à atuação restritiva por parte da competência discricionária do poder público, nos termos que a lei estabelecer ou nos termos de conceitos gerais nelas enunciados. São normas de aplicabilidade imediata e direta. Tendo eficácia independente da interferência do legislador ordinário, sua aplicabilidade não fica condicionada a uma normação ulterior, mas fica dependente dos limites (daí eficácia contida) que ulteriormente se lhe estabeleçam mediante lei, ou de que as circunstâncias restritivas, constitucionalmente admitidas".
Para exemplificar a tese das normas de eficácia contida, o autor destaca os artigos 5º, VIII e 37, I, ambos da Constituição Federal de 1988. Vejamos na Tabela 2 os dispositivos e o texto que José Afonso da Silva classifica como “normas constitucionais de eficácia contida”.