Il decreto-legge (in sigla d.l.Giacomo Devoto e Gian Carlo Oli. Il dizionario della lingua italiana Devoto-Oli. Casa Editrice Felice Le Monnier S.p.A., Firenze, 1990.) è un atto normativo avente forza di legge di carattere provvisorio dell'ordinamento italiano, adottato in casi straordinari di necessità e urgenza dal Governo ai sensi dell'art. 77 della Costituzione e dell'art. 15 della legge 23 agosto 1988, n. 400.
I decreti-legge devono essere presentati il giorno della loro pubblicazione in Gazzetta Ufficiale al Parlamento per la conversione in legge nel termine di 60 giorni; se questa non avviene, essi perdono efficacia sin dall'inizio (c.d. decadenza).
Il decreto-legge, così come il decreto legislativo, costituisce una delle espressioni della potestà legislativa eccezionale del Governo; normalmente infatti essa spetta al Parlamento. Differisce dal decreto legislativo, che è emanato in virtù della delega del Parlamento; insieme alle leggi ordinarie e al referendum, decreto-legge e decreto legislativo fanno parte delle fonti del diritto primarie.
Natura giuridica dell'atto La dottrina è divisa sulla qualificazione di queste fonti tra le "fonti-atto" o tra le "fonti-fatto": si ritiene prevalentemente che il decreto-legge sia una fonte-atto di rango primario, ma alcuni autorevoli studiosi (tra gli altri, Carlo Esposito e Pierfrancesco Grossi) ritengono che si tratti di una fonte-fatto di diritto scritto.Giovanni Guzzetta, Francesco Saverio Marini, Diritto pubblico italiano ed europeo, Giappichelli, Torino, 2011 (III ed.), pp. 108-111.
Secondo questa seconda teoria minoritaria, il decreto-legge sarebbe di per sé illegittimo, in quanto nato extra ordinem, ossia in deroga alla riserva della potestà legislativa alle Camere ex art. 70 Cost. ed al disposto sui cosiddetti "decreti delegati" (art. 77 comma 1 Cost.). Tale deroga sarebbe giustificata da motivi di necessità ed urgenza, ed in questo senso sarebbe pienamente comprensibile la necessaria conversione del decreto-legge in legge, che andrebbe a sanare l'invalidità genetica del decreto legge adottato dal Consiglio dei Ministri. Inoltre, in quest'ottica sarebbe giustificata la particolare disposizione dell'art. 77 comma 2 Cost., che prevede che il Governo adotti il decreto "sotto la sua responsabilità". Secondo questa peculiare prospettiva, non accettata dalla dottrina maggioritaria, la conversione del decreto-legge equivarrebbe ad una convalida.
La legge di conversione del decreto sarebbe invece una fonte-atto di diritto non scritto, in quanto rinvia interamente al testo del decreto-legge, senza avere un contenuto autonomo.Giovanni Guzzetta, Francesco Saverio Marini, op. cit., p. 111.
Procedimento legislativo Il decreto-legge dev'essere deliberato dal Consiglio dei ministri, emanato dal Presidente della Repubblica e immediatamente pubblicato sulla G.U. Il giorno stesso della pubblicazione deve essere presentato alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro 5 giorni: infatti la conversione del decreto-legge rientra tra i poteri delle Camere in regime di "prorogatio". Presentato il decreto-legge, il Governo chiede al Parlamento di produrre la legge di conversione, per cui il decreto-legge viene presentato come allegato di un disegno di legge.
Il procedimento di conversione presenta, rispetto al procedimento legislativo ordinario, alcune variazioni, introdotte nei regolamenti parlamentari. In parte esse sono dettate dall'esigenza di assicurare in tempi certi e brevi l'approvazione del disegno di legge, in parte dall'esigenza di consentire alle Camere di svolgere un controllo attento sulla sussistenza dei presupposti della necessità e urgenza.
In particolare l'art. 72 della costituzione, al terzo comma, consente ai regolamenti parlamentari di stabilire in quali casi e forme l'esame e l'approvazione dei disegni di legge siano deferibili ad apposite Commissioni.
I meccanismi apprestati dalla Camera e dal Senato sono venuti differenziandosi. Il regolamento del Senato prevede ancora il parere obbligatorio espresso preliminarmente dalla Commissione Affari Costituzionali sulla sussistenza dei requisiti di necessità e urgenza. Alla Camera invece è stato tolto il parere preventivo della Commissione Affari Costituzionali, seguendo un "filtro" più complesso: innanzitutto, nella relazione del Governo che accompagna il disegno di legge di conversione dev'essere dato conto dei presupposti di necessità e di urgenza per l'adozione del decreto-legge; inoltre, vengono descritti gli effetti attesi dalla sua attuazione e le conseguenze delle norme da esso recate sull'ordinamento; il disegno di legge è sottoposto, oltre che alla commissione referente competente, al Comitato per la legislazione. La legge 400/1988 dispone infatti che il decreto-legge debba contenere misure d'immediata applicazione e il loro contenuto deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo: al Comitato è quindi affidato il compito di rendere effettiva questa disposizione.
Il sindacato sulla necessità e l'urgenzaTINTORI, Chiara. "L'urgenza legislativa e la prassi dei decreti-legge." Aggiornamenti Sociali 48, no. 3 (March 1, 1997): 223-231. dell'atto è di natura prettamente politica; tuttavia è anticaSabini, Giovanni. 1923. La funzione legislativa e i decreti-legge. n.p.: Maglione & Strini, 1923. in Italia la tradizione di una ricaduta giurisdizionale (con conseguente valutazione dell'atto, anche solo sotto il profilo formale)Per un caso di judicial review in epoca statutaria (a conclusione della crisi di fine secolo) v. Massimo Meccarelli. "La questione dei decreti-legge tra dimensione fattuale e teorica: la sentenza della Corte di cassazione di Roma del 20 febbraio 1900 riguardo al r.d. 22 giugno 1899 n. 227." Historia constitucional, 2005., per cui di recente è accaduto che la Corte costituzionale (sentenza n° 171 del 2007) abbia dichiarato incostituzionale un comma di un decreto in materia di enti locali per mancanza dei requisiti di necessità e urgenzaR. Romboli, Una sentenza «storica»: la dichiarazione di incostituzionalità di un decreto legge per evidente mancanza dei presupposti di necessità e di urgenza, in Foro It., 2007, 1986 ss..
Una declaratoria d'illegittimità costituzionale da parte della Consulta produce effetti anche sulla legge di conversione eventualmente approvata dal Parlamento o pubblicata in Gazzetta Ufficiale prima del pronuncia, rendendola nulla.
Eventuale decadenza e casi di sanatoria I decreti-legge, se non convertiti in legge entro 60 giorni, perdono efficacia sin dall'inizio. La perdita di efficacia del decreto-legge è chiamata "decadenza", che travolge tutti gli effetti prodotti dal decreto-legge. Quando il decreto entra in vigore, esso è pienamente efficace e va applicato; ma se decade, tutto ciò che si è compiuto in forza di esso è come se fosse stato compiuto senza una base legale. Tutti gli effetti prodotti vanno eliminati perché costituiscono, una volta persa la base legale, degli illeciti.
L'art. 77 della Costituzione appresta uno strumento attraverso il quale è possibile trovare una soluzione: la legge di sanatoria degli effetti del decreto-legge decaduto (art. 77 ultimo comma). Si tratta di una legge riservata alle Camere con cui si possono regolare i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti. Ovviamente, attraverso questo strumento è il Parlamento a risolvere il problema. Vanno considerati due aspetti: innanzitutto il Parlamento, quando decida di non convertire il decreto-legge, non è affatto tenuto ad approvare la legge di sanatoria. Si tratta di una decisione politica, come tale libera e non affatto indipendente della scelta, di coprire o meno la responsabilità del Governo; in secondo luogo non è una soluzione tecnicamente praticabile sempre e comunque. Il Parlamento può appunto regolare i rapporti giuridici sorti, ma nel rispetto dei principi costituzionali e, in particolare, del principio di eguaglianza, cioè del divieto di trattare situazioni eguali in maniera diversa e situazioni diverse in maniera eguale.
Effetti perversi sulle tempistiche del processo legislativo ordinario
Il decreto-legge, mosso dall'esigenza di anticipare gli effetti del provvedimento senza attendere i tempi di procedimento parlamentare, ha provocato il rafforzamento della sua causa, cioè ha fatto ulteriormente allungare i tempi medi dell'iter parlamentarePinelli, Cesare. 2009. Un sistema parallelo. Decreti-legge e ordinanze d'urgenza nell'esperienza italiana, in Diritto pubblico, no. 2 (maggio-agosto 2009), 317-338..
Più si allungano i tempi dell'iter parlamentare, più si fa necessario adottare i provvedimenti urgenti del decreto-legge; e viceversa. Quindi vi è un aumento inesorabile del ricorso al decreto-legge, al quale l'Esecutivo ricorre con sempre maggiore intensità. L'esigenza di ricorrervi è stata espressa anche ad altri livelli di normazione legislativa, come quello regionale: sul punto, però, il dato costituzionale è un elemento inconfutabilmente contrarioBelletti, Michele. 2002. Un altro argomento contro i decreti legge regionali, in Quaderni costituzionali, no. 4 (dicembre 2002), 812-813..
Prassi e incostituzionalità della reiterazione dei decreti-legge Se il decreto-legge è adottato per varare una disciplina complessa, per la quale il procedimento legislativo ordinario sarebbe stato troppo dispersivo, è assai improbabile che 60 giorni bastino all'esame parlamentare. Così è invalsa la prassi, dubbiamente costituzionale, della reiterazione del decreto-legge: alla scadenza dei 60 giorni il Governo emana un nuovo decreto-legge, che riproduce senza o con minime variazioni quello precedente, ormai scaduto, e ne sana gli effetti attraverso meccanismi diversi, il più comune dei quali è la retroazione degli effetti del decreto-legge reiterante, all'entrata in vigore del decreto reiterato.
Né il sistema politico, né le istituzioni parlamentari sono riusciti a bloccare il circolo vizioso e invertirne il corso: alcuni decreti-legge sono stati reiterati per ben 23 volte prima di essere convertiti in legge. Alla fine è intervenuta la Corte Costituzionale con la sentenza n° 360 del 1996 che ha posto un argine definitivo alla prassi della reiterazione: le Camere ne presero atto il 30 ottobre 1996, assicurando per legge gli effetti prodotti dal decreto caducato per l'intervento della Corte costituzionaleGiampiero Buonomo, "Sanatoria del condono decaduto: a favore dei centri di recupero ma a rischio di incostituzionalità", in Diritto&Giustizia edizione online, 2000, anno I, n. 225..
Giudicata assolutamente incompatibile con la disciplina costituzionale del decreto-legge, la reiterazione è ammissibile soltanto quando il nuovo decreto risulti formato su autonomi motivi di necessità e urgenza, motivi, che in ogni caso, non potranno essere ricondotti al solo fatto del ritardo conseguente dalla mancata conversione del precedente decreto.
Peraltro in passato, in caso di reiterazione di un decreto-legge su cui era in corso un giudizio di legittimità costituzionale presso la Corte costituzionale, la stessa Corte ha ritenuto possibile "trasferire" il giudizio sul testo identico del decreto reiterato.Giovanni Guzzetta, Francesco Saverio Marini, op. cit., p. 539.
Abuso della decretazione d'urgenza