Pubblica amministrazione dell'Italia

La pubblica amministrazione dell'Italia (sigla: PA), nell'ordinamento giuridico italiano, indica il complesso degli enti pubblici facenti parte della pubblica amministrazione della Repubblica Italiana.

Storia

Con la proclamazione del Regno d'Italia e l'adozione contemporanea dello Statuto Albertino, nel neonato Stato italiano la titolarità della funzione organizzatrice spettava alla stessa organizzazione che vi provvedeva mediante atti di auto-normazione. A parte il caso limite dell'organizzazione militare, che dava luogo a rapporti di supremazia speciale, la funzione organizzatrice era di competenza del governo. Dopo che l'amministrazione pubblica sul modello del Regno di Sardegna per decenni aveva fatto capo a un nuovo Stato unitario con poteri gestionali accentrati (che di fatto condizionavano anche l'esercizio dei poteri di gestione dei pochi altri enti territoriali esistenti),Sabino Cassese, Ipotesi sul ruolo degli apparati burocratici dell’Italia liberale, in collaborazione con A. Caracciolo, in “Quaderni storici”, 1971, n. 18, pp. 601-608. il governo Giolitti II - con l'avvio della statalizzazione delle ferrovie italiane - aveva adottato il modello dell'azienda autonoma, votato a introdurre elementi di economicità nel tradizionale approccio della funzione pubblica di ascendenza francese.F. Cammeo, Corso di diritto amministrativo, Firenze, 1931.

Il rigetto di questo modello, durante il ventennio fascistaCamera dei deputati del Regno d'Italia, sessione 1924-26, Documenti, Disegni di legge e Relazioni, n. 808 e n. 2243, commentati da Sabino Cassese, I grandi periodi della storia amministrativa in S. Cassese (a cura di), L'amministrazione centrale, Torino, Utet, 1984, p. 13, secondo cui la relazione Acerbo tradisce l'imbarazzo della cultura giuridica di fronte alla singolare realtà di «un soggetto pubblico diverso dallo Stato, ma con poteri estesi - come quelli dello Stato - a tutto territorio nazionale». Secondo Sabino Cassese, «la figura dell'azienda autonoma perse quota e rapidamente sostituita dall'ente pubblico, non tanto per diffidenza verso il modello in sé, quanto per i temuti effetti della sua introduzione»: si temette cioè quella «equazione fra sindacalismo e modello "aziendale" nata agli inizi del secolo con la nazionalizzazione ferroviaria» (ibidem)., produsse il fenomeno del controllo e dell'ingerenza statale nelle amministrazioni, come ad esempio con la creazione di enti per talune finalità e la sottoposizione dell'azienda autonoma posta sotto diretto controllo del ministro competente,Guido Melis, DUE MODELLI DI AMMINISTRAZIONE TRA LIBERALISMO E FASCISMO. BUROCRAZIE TRADIZIONALI E NUOVI APPARATI, Roma, 1988 sancendo la nascita dell’ente autarchico, e successivamente dell'ente pubblico economico.

Con la nascita della Repubblica Italiana e l'entrata in vigore della Costituzione nel 1948, gli articoli 97 e 98 della Carta accolsero la soluzione opposta, attribuendo la titolarità della funzione organizzatrice al Parlamento della Repubblica Italiana, che la esercita attraverso atti di eteronormazione, sancendo così l'assoluta preminenza del principio di legalità. A partire dal secondo dopoguerra, il settore pubblico è stato ridefinito più volte nel tempo con significative innovazioni; si ricordi ad esempio la legge 9 febbraio 1963, n. 66 introdusse la possibilità per le donne di accedere ai pubblici impieghi, alla magistratura, nonché di arruolarsi nelle forze armate italiane, seppur in presenza di disposizioni particolari di legge.

Parallelamente si è assistito decentramento amministrativo in Italia in attuazione agli artt. 5, 114 e 118 della carta costituzionale: tra le varie norme si ricordano la legge 16 maggio 1970, n. 281 e la legge 22 luglio 1975, n. 382 che come conseguenza trasferì diverse competenze ai comuni e alle Regioni d'Italia, l'istituzione della contabilità generale dello Stato (legge 5 agosto 1978, n. 468), legge quadro sul pubblico impiego (legge 29 marzo 1983, n. 93) del servizio provinciale di tesoreria unica (legge 29 ottobre 1984, n. 720), del procedimento amministrativo e dell'accesso agli atti (legge 7 agosto 1990, n. 241), e dalla contrattualizzazione del pubblico impiego in Italia attuato a partire dagli anni 1990 (d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, d.lgs 31 marzo 1998, n. 80) - che introdusse la possibilità per i dipendenti di iscriversi a sindacati - riformando tutta l'attività sulla base di diversi criteri come poi previsto dalle leggi Bassanini. Tra le innovazioni principali degli anni 2000 si segnala l'emanazione del d. lgs. 30 marzo 2001, n. 165, che raccolse la disciplina del rapporto di lavoro, l'emanazione della legge costituzionale 16 ottobre 2001, n. 3, che soppresse la previsione dei Comitati regionali di controllo e altri controlli sugli enti locali, la riforma Brunetta del 2009 introdusse il principio della retribuzione di risultato, collegata all'attività dei dipendenti e la legge Severino del 2012 che introdusse molte novità in tema di prevenzione e contrasto alla corruzione.

Principi costituzionali Il principio di legalità

L'articolo 97 dispone che gli uffici pubblici siano organizzati secondo le disposizioni di legge. Finalità, diritti e obblighi, poteri, limiti e strumenti della pubblica amministrazione italiana sono definiti dalle norme primarie e dal diritto comunitario. Il suo fondamento si rinviene indirettamente all'art. 113 della Costituzione, che stabilisce la tutela giurisdizionale degli aventi diritto o interesse legittimo ad agire avverso qualsiasi atto amministrativo.

Il Tribunale Amministrativo Regionale può annullare un atto per violazione del principio di legalità, laddove non esista una norma specifica che attribuisca alla pubblica autorità il potere esercitato mediante esso.

Il principio di legalità ha limitato il potere dei ministri nei confronti della pubblica amministrazione sancito all'art. 95, in particolare modo per le materie sottoposte a riserva di legge, rispetto alle quali quindi l'amministrazione non può procedere in assenza di una norma primaria. Anche la potestà dei ministri è subordinata al principio di legalità.

Il principio di tipicità

I poteri autoritari possono essere esercitati soltanto se, da chi, quando e come previsto dalla legge. La Costituzione prevede una riserva di legge specifica per i provvedimenti che incidono sulle libertà delle persone (art. 41, c. 3) e sul patrimonio dei cittadini (art. 23).

L'art. 113 dispone che la conformità degli atti amministrativi alla legge debba poter essere verificata da un giudice. L'ordinamento tuttavia contempla ordinanze contingibili e urgenti per i quali la legge indica i presupposti e gli organi competenti, ma non gli effetti di legge (ad esempio i provvedimenti dei sindaci in tema di sanità, edilizia, igiene e i regolamenti della polizia locale).

Il principio di proporzionalità

È un principio insito nell'ordinamento ed esplicitato dalla giurisprudenza comunitaria, ad esempio nel Trattato CE (art. 86, c. 2). Afferma che i provvedimenti devono essere preordinati, necessari e sufficienti a un fine lecito e legittimo senza incidere sulle posizioni soggettive in misura superiore a quanto sia oggettivamente indispensabile in relazione a tal fine.

Il principio di sussidiarietà

Il principio del decentramento amministrativo era già sancito all'art. 5, nella parte dei principi fondamentali. L'art. 114 stabiliva il principio autonomistico degli enti locali decentrati. La riforma del titolo V della costituzione della Repubblica Italiana attribuiva ai Comuni la competenza dell'amministrazione come principio generale, fatto salvo il principio di adeguatezza, riflesso di quelli di imparzialità e di buon andamento, il quale legittimava l'accentramento di talune funzioni e servizi ad un livello dell'amministrazione sovraordinato a quello comunale.

La riforma del 2001 ridistribuì la potestà legislativa in Italia tra lo Stato e le Regioni e introdusse il principio di sussidiarietà nell’amministrazione. Nelle intenzioni del legislatore avrebbe dovuto avviare un processo di riordino di tutta la presenza pubblica nel territorio, per rafforzare le autonomie locali, tuttavia ciò ha spesso dato luogo a conflitti tra le amministrazioni locali e lo Stato centrale.

Secondo Gaetano Palombelli, "L’albero dell’amministrazione pubblica è restato storto. La P.A. italiana si presenta ancora oggi come una piramide capovolta, con una grossa testa e radici fragili, in netta contraddizione con i principi di autonomia, sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, che pure sono scritti nella Costituzione".Gaetano Palombelli, LE RAGIONI DELLE AUTONOMIE NELLA RIFORMA DELLA COSTITUZIONE, in Astrid, Cambiare la Costituzione?, 2016, Maggioli Editore, p. 317.

L'imparzialità e il "buon andamento"

In età repubblicana, l’evoluzione del modello dell’amministrazione pubblica svolta da un ente pubblico diverso dall'ente territoriale ha prodotto – sotto la vigenza dell’articolo 97 della CostituzioneAndrea Patroni Griffi, Il fondamento costituzionale della legislazione in tema di trasparenza e di lotta alla corruzione: alcune riflessioni, in Forum di Quaderni costituzionali, 29 marzo 2016 - un “inseguimento” delle garanzie pubblicistiche nella gestione delle risorse umaneSecondo Giovanni Comunella, La riforma sprecata, in Mondoperaio, 8-9/2016, p. 23, strumentali e finanziarie.Concetto ricavabile dalla legge 2 giugno 1939, n. 739 e dall'art. 406 del Regio Decreto del 23 maggio 1924, n. 827 Essa trae fondamento dalla concezione dell'amministrazione di risultatoSabino Cassese"Che cosa vuol dire «amministrazione di risultati"?, in “Giornale di diritto amministrativo”, 2004, n. 9, p. 941; introduzione all’ultima sessione del Convegno su “Principio di legalità e amministrazione di risultati” (Palermo, 27-28 febbraio 2004). e ha quale finalità la piena realizzazione dei principi di efficienza ed efficacia, corollari del principio del buon andamento di cui all'art. 97 Cost.Cfr. sul punto il Parere reso dal Cons. Stato, Sez. consultiva per gli Atti Normativi, Adunanza 9 giugno 2009, n. 1943, avente ad oggetto lo «Schema di decreto legislativo di attuazione dell'art. 4, della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ricorso per l'efficienza delle amministrazioni e dei concessionari pubblici», in giustizia-amministrativa.it; v. anche Soricelli, Considerazioni sulla class action amministrativa nell'amministrazione di risultato, da giustamm.it, 2011.

Tra gli strumenti principali per il perseguimento delle finalità costituzionali vi sono pure la giurisdizione amministrativa e quella contabile: l'affermazione di quest'ultima anche nei confronti delle società derivanti dalla trasformazione degli enti pubblici economici in società per azioni (fino a quando permanga la partecipazione maggioritaria dello Stato o degli altri pubblici poteri al capitale sociale) è stata sancita dalla Corte costituzionale con la sentenza del 28 dicembre 1993, n. 466, pronunciata in seguito a conflitto di attribuzioni sollevato dalla Corte dei conti.

Organizzazione Caratteri e principi generali

La pubblica amministrazione dipende dal governo della Repubblica Italiana, che ne orienta gli indirizzi generali attraverso i ministeri, ai quali fanno capo branche dell'intero apparato divise per materie. Come le aziende private che erogano servizi, anche la pubblica amministrazione dispone di risorse economiche, patrimoniali e umane. Le amministrazioni, articolate quindi a livello centrale e periferico, sovrintendono alle funzioni e ai servizi che lo Stato, eventualmente insieme ai vari enti pubblici, ha l'obbligo di garantire e rendere alla collettività (non solo dei cittadini, ma di tutti gli individui che per qualche motivo si trovino sul territorio statale) secondo i criteri e i principi previsti dalla legge.