La verifica dei poteri è l'atto in base al quale un organismo collegiale, prima di procedere all'esercizio delle sue funzioni, si pone il problema della regolarità della sua costituzione. Ciò comporta - in via preliminare, per la vita stessa dell'organo - che una volta per tutte siano conosciuti e convalidati i titoli di ammissione dei suoi componenti.
Campi di applicazione Conferenze diplomatiche Nelle conferenze internazionali avviene la verifica delle lettere credenziali degli agenti diplomatici: si tratta di una funzione tutt'altro che formale, visto che è sempre più affidata a organi ad hoc che non esaminano solo la lettera di conferimento dell'incarico al plenipotenziario ma - come avvenne all'Assemblea generale delle Nazioni Unite dal 1971 al 1973, con la sostituzione della Cina nazionalista con la Cina popolare - valutano anche le questioni che attengono alla personalità giuridica dello Stato rappresentato.
Assemblee rappresentative Nelle assemblee rappresentative (nazionali o sovranazionaliVigevani, Giulio Enea. La verifica dei poteri nel caso Le Pen. n.p.: Società editrice il Mulino, 2001.) di tipo elettivo, invece, ciò si sostanzia nella convalida dei risultati elettorali e nel giudizio sull'inesistenza di cause personali ostative all'elezione o di cause di ineleggibilità. Uno dei più antichi precedenti è quello della dokimasia dell'antica Grecia, il controllo dei requisiti dei neoeletti alla Boulé operato dai componenti già in caricaFeyel, Christophe. Dokimasia : la place et le rôle de l'examen préliminaire dans les institutions des cités grecques / Christophe Feyel. n.p.: Nancy : Association pour la diffusion de la recherche sur l'antiquité, 2009..
Nel Medioevo tale controllo fu spostato in capo all'organo neoeletto, in base allo Statuto de tallagio non concedendo, e tale rimase in Inghilterra fino al 1868 quando fu attribuito alle alte giurisdizioniGaeta, La teoria del suffragio politico, p. 275 .. In Italia, oltre all'organo elettivo Camera dei deputati, la procedura si applicava anche all'organo vitalizio nominato dal Sovrano: il primo adempimento del Senato del Regno - appena insediatosi, nel 1848, ai sensi dello Statuto albertino - fu la costituzione degli organi incaricati di riferire al plenum sulla verificazione dei titoli dei nuovi senatoriArchivio storico del Senato della Repubblica, Senato del Regno, assemblea, processi verbali delle sedute segrete, seduta del 9 maggio 1848..
Nel diritto pubblico italiano Nel Parlamento della Repubblica Italiana l'organo deputato in pianta stabile a tale attivitàGambale, Piero. "La verifica del poteri nel periodo statutario: l'istituzione della giunta delle elezioni nel 1868." Journal Of Constitutional History (Giornale Di Storia Costituzionale) no. 15 (2008): 25. è la Giunta delle elezioni in via preparatoria e l'assemblea plenaria di ciascuna Camera in via definitiva. Rispetto ai risultati elettorali, i regolamenti parlamentari contemplano una prima giunta provvisoria, incaricata delle incombenze immediate (opzioni e proclamazioni in subentro), e poi una giunta definitiva, che - in corso di vita dell'organo - proceda a esaminare la regolarità della sua costituzione e a respingere o accogliere i ricorsi contro le proclamazioni effettuate dagli uffici elettorali in violazione della legge o con un calcolo erroneo dei risultati elettorali. La decisione finale spetta all'assemblea in entrambe le Camere.
Per le assemblee rappresentative degli altri enti territoriali, si prevedono invece deliberazioni adottate già nella prima seduta, in materia di capacità elettorale passiva, eleggibilità o candidabilità dei propri componenti: tali decisioni - assunte, in sede di esame della condizione degli eletti, dal consiglio comunale o provinciale ai sensi dell’articolo 41 comma 1 del decreto del Presidente della Repubblica 18 agosto 2000, n. 267 - non pregiudicano però la proposizione dell'azione popolare elettorale.
Fondamento costituzionale
L'art. 66 della vigente Costituzione italiana stabilisce che "ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause sopraggiunte d'ineleggibilità e incompatibilità". Si tratta di un'autentica "prerogativa costituzionale"Torretta, Paola, Verifica dei Poteri e Stato Costituzionale: Saggio Sull'articolo 66 Della Costituzione. n.p.: Aracne, 2012., per cui risulta escluso qualsiasi controllo alternativo, concorrente o successivo a opera di qualsivoglia autorità giurisdizionale od amministrativa; tale esclusività rende meno rigoroso il controllo dell'incidentalità necessaria per attivare il giudizio di legittimità costituzionale della legge elettorale delle CamereGiampiero Buonomo, Legge elettorale: l'Italicum e la Corte, in Mondoperaio online, 17 giugno 2015.. Secondo Felice Besostri, "siamo l’unico paese europeo in cui il giudizio finale sul processo elettorale viene dato dallo stesse Camere che vengono elette, senza possibilità di ricorso. Il risultato è che, di fatto, non si possono impugnare gli esiti elettorali”http://www.felicebesostri.it/legge-elettorale-besostri-rosatellum-induce-ad-astenersi/.
Poiché tale controllo si esplica nei confronti delle risultanze di un'attività amministrativa, quale quella che ha portato alla proclamazione degli eletti, si tratta a tutti gli effetti di una "riserva di giurisdizione", in cui le Camere agiscono secondo i principi dell'attività giurisdizionaleVincenzo Lippolis, Commento dell'articolo 66 della Costituzione, in Commentario della Costituzione, a cura di Branca, Le Camere, tomo II, Bologna-Roma, 1986, p. 115 e seguenti.. Esse infatti, col giudizio di verifica dei poteri, hanno, in maniera esclusiva, il compito di:
I. sindacare la validità dell'elezione, o della nomina, di ogni singolo parlamentare (c. d. giudizio di convalida) attraverso il controllo, per i membri elettivi, sulla ritualità delle operazioni elettoraliLasorella, La verifica dei poteri alla prova del nuovo sistema elettorale: nuove vicende e antiche perplessità, in Quaderni costituzionali, agosto 1996, p. 288. e la sussistenza dei requisiti di capacità per conseguire l'ufficio (assenza di cause di ineleggibilità originarie), e per i membri non elettivi del Senato, sul decreto di nomina;
II. accertare l'assenza di cause ostative al mantenimento dell'ufficio parlamentare (incompatibilità, ineleggibilità c. d. sopravvenute, morte e dimissioni) conosciuto come giudizio sulle cause di decadenza.
Le attività di verifica dei poteri sono svolte, in sede istruttoria, alla Camera dei deputati dalla Giunta delle elezioni e al Senato della Repubblica dalla Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari, in base alle norme dei rispettivi regolamentiGiampiero Buonomo, Problematiche applicative dei Regolamenti di verifica dei poteri delle due Camere, in Il Filangieri, quaderno 2007, pagine 399 e segg. ..
Procedura di convalida Il giudizio di convalida si divide in due fasi:
1. Una fase necessaria, detta di delibazione: consiste in un primo esame della Giunta, al fine di procedere a convalidare le proclamazioni di tutti quei senatori sui quali non versi alcun fondato dubbio circa la presenza di irregolarità rilevanti nella loro elezione, la mancanza dei requisiti personali per essere eletto e l'assenza di condizioni di ineleggibilità originaria. Per essa viene nominato un relatore per ogni circoscrizione elettorale, secondo un criterio automatico e prestabilito dai regolamenti parlamentari al fine di escludere qualsiasi diretto interesse del medesimo sui risultati dell'elezione che è chiamato a controllare.
2. Una fase eventuale, detta di contestazione dell'elezione; essa è fase eventuale (a conclusione della fase di delibazione), versandosi in essa se le Giunte non ritengono di convalidare l'elezione. Tale procedura si riferisce a un singolo titolare di seggio: a esso, e solo a ciascuno di esso, si applicano le singole fasi della procedura di contestazione, che consistono nell'udienza pubblica, nel contraddittorio scritto e oraleGuarini Cosimo Pietro, Contraddittorio e trasparenza nel nuovo regolamento della verifica dei poteri, Rass. parlamentare, 1999, pag. 619., nella c. d. concentrazione processuale e nella motivazione pubblica della decisione.
Fase di delibazione La procedura, in Senato, ha inizio con la designazione dei relatori per ciascuna regione e si conclude entro il termine (ordinatorio, ma rispettato in pressoché tutte le ultime legislature del Senato) di 18 mesi. I relatori: a1) prendono in esame i documenti elettorali. Ciò avviene sovrintendendo il lavoro di rettifica dei dati di proclamazione, effettuato sulla scorta delle segnalazioni che gli Uffici effettuano: esse sono tratte dai prospetti riepilogativi, redatti a seguito del lavoro di immissione in un'apposita banca dati informatica dei risultati elettorali desunti dai verbali trasmessi dagli Uffici elettorali sezionali e regionali. Il programma informatico segnala gli errori materiali contabili e di trascrizione avvenuti, e gli Uffici istruiscono la valutazione se tali errori richiedano la correzione dei dati di proclamazione. A seguito della attività così svolta, regione per regione, si addiviene a un prospetto dei dati di convalida, che può coincidere o meno con quelli di proclamazione. Nel fare questo la Giunta esercita un potere di intervenire ex officio per risolvere situazioni che si ritiene diano adito a dubbi (es. revisione delle graduatorie degli eletti e non eletti); tale potere della Giunta di agire, ancorché non ci sia protesta, è previsto dall'articolo 2 del Regolamento per la verifica dei poteri; a2) prendono in esame gli eventuali ricorsi. A differenza dei reclami e delle proteste (che potranno essere presentate durante lo svolgimento delle operazioni elettorali), l'obbligo di trattazione attiene ai soli ricorsi tempestivi, cioè quelli che siano spediti entro venti giorni dalle proclamazioni interessate; tutti il resto costituisce mero esposto, valutabile dalla Giunta nell'esercizio del potere officioso di cui sopra (a1). I relatori valutano i ricorsi tempestivi ammissibili, ai fini della proposta da portare alla Giunta. I ricorsi ritualmente presentati danno luogo a un primo possibile contraddittorio, mediante la loro sollecita comunicazione ai senatori direttamente interessati, i quali possono presentare osservazioni, entro venti giorni. A questa procedura obbligata se ne aggiunge un'altra, di tipo eventuale: nel caso in cui dopo una prima analisi delle fattispecie non ritenga di avere tutti gli elementi per proporre un esito al procedimento di delibazione, il relatore richiede alla Giunta di "ammettere il proclamato, e ove necessario, gli eventuali ricorrenti all'esame dei documenti e dei ricorsi, affinché questi possano fornire chiarimenti, anche mediante memorie scritte". Se la Giunta accoglie la proposta, viene all'uopo costituito un Comitato inquirente; b) riscontrano il possesso da parte degli eletti dei requisiti richiesti dalla legge. Ciò avviene, tra l'altro, valutando le dichiarazioni rese dai senatori nel foglio-notizie, ai fini dell'inesistenza delle condizioni di ineleggibilità previste dalla legge (va rammentato che invece il giudizio sulle incompatibilità ricade nel diverso giudizio sulle cause di decadenza); anche in tale funzione si danno casi di valutazioni officiose e di esame di ricorsi di parte.
Il relatore espleta le sue funzioni secondo un calendario dettato dall'Ufficio di Presidenza integrato, o, in assenza, secondo il criterio prior in tempore, potior in iure (che prende le mosse dalla comunicazione con cui ciascun relatore comunichi con congruo preavviso agli uffici la sua intenzione di iniziare le proprie attività). In tal caso, saranno gli uffici a effettuare la stesura di un calendario delle attività dei vari relatori compatibile con i vincoli logistici e organizzativi di gestione delle risorse del personale disponibile.