Il principio del contraddittorio, in diritto, è un principio giuridico nonché garanzia di giustizia secondo la quale nessuno può subire gli effetti di una sentenza, senza avere avuto la possibilità di essere parte del processo da cui la stessa proviene, ossia senza aver avuto la possibilità di un'effettiva partecipazione alla formazione del provvedimento giurisdizionale (diritto di difesa).
È un principio che implica quindi un confronto argomentativo tra posizioni o opinioni diverse, in condizioni di par condicio: come tale, nel Common law, presuppone la discovery, cioè - ad un certo momento del processo civile o penale - la libera accessibilità alle prove raccolte dalla controparte.
Caratteristiche La regolare costituzione del contraddittorio (audiatur et altera pars) è un principio fondamentale del processo civile, tributario, penale e amministrativo che scaturisce dall'articolo 111 della Costituzione Italiana, che così recita: ... ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti....
In particolare, ciò significa che ciascuna parte deve essere messa in condizione di conoscere ogni richiesta e deduzione dell'altra parte e di formulare le proprie osservazioni in proposito.
Il principio del contraddittorio è così importante poiché consente a ciascuna delle parti di presentare alle altre e al giudice l'insieme dei dati ritenuti più idonei al sostegno della propria tesi, interloquendo su analoghi elementi presentati dalle altre parti. Tale concetto postula che alle parti sia riconosciuta una posizione di parità. Introduce quindi il concetto di parità delle armi, in ossequio al diritto di difesa (personale e tecnica), come è concesso il diritto di azione alla parte che instaura il giudizio.
Nel diritto amministrativo Il processo amministrativo di primo grado esige che il contraddittorio si instauri regolarmente con la notifica del ricorso all'autorità che ha emanato il provvedimento impugnato e ad almeno un controinteressato. Successivamente il ricorrente è tenuto a notificare il ricorso a tutti gli altri eventuali controinteressati.
Il contraddittorio preventivo nel diritto tributario Il principio del contraddittorio endoprocedimentale è un principio che trae origine dai principi del giusto processo ai sensi dell’articolo 6 della CEDU e che affonda le sue radici nell’articolo 111 della Costituzione Italiana. Tale principio, pertanto, estende all'ambito del procedimento amministrativo il generale principio del contraddittorio. Secondo l’orientamento prevalente, infatti, l’articolo 97 della Costituzione deve essere letto e interpretato alla luce dell’articolo 111 prima citato: il cittadino deve poter far valere il proprio punto di vista anche nei rapporti fisiologicamente squilibrati con l'Amministrazione.
Il contraddittorio endoprocedimentale è dotato di due "volti": un volto collaborativo finalizzato ad incentivare la partecipazione del soggetto destinatario del provvedimento e un volto di garanzia indirizzato ad un controllo sull’agire amministrativo e improntato al diritto di difesa.
La stessa legge cardine del procedimento amministrativo, la legge 7 agosto 1990, n. 241, al suo Capo III si occupa della disciplina di tale materia in campo procedimentale. In questa sede viene delineato un diritto alla partecipazione che non si esaurisce nel mero obbligo gravante sul responsabile del procedimento di dare comunicazione di avvio dello stesso ai destinatari ai sensi degli articoli 7 e 8, ma si sostanzia in un vero e proprio diritto di intervento ai sensi dell’articolo 9. È quest'ultimo a rendere possibile l'instaurazione del contraddittorio endoprocedimentale di cui si è detto. Le norme appena riportate non hanno inteso solo dare attuazione ai principi costituzionali poco sopra richiamati; ma hanno cercato di portare rispetto al principio di uguaglianza e al diritto di difesa anche all’interno dell’iter procedimentale al fine di riportare un rapporto impari su un piano di maggiore equilibrio e parità di armi.
Lo Statuto del Contribuente all'articolo 6 bis, dopo un lungo percorso giurisprudenziale, ha sancito l'ingresso di tale istituto anche nel diritto tributario.
Evoluzione Il principio del contraddittorio in ambito tributario è disciplinato dall’art 6-bis della L. 27 luglio 2000, n. 212 (Statuto dei diritti del contribuente), introdotto dal D. Lgs 30 dicembre 2023, n. 219 in materia di "Modifiche allo statuto dei diritti del contribuente", in quanto la L. 9 agosto 2023, n. 111 ha delegato il Governo alla riforma del sistema fiscale italiano.
La normativa italiana è stata introdotta a seguito di numerose pronunce giurisprudenziali, le prime delle quali sono state di matrice comunitaria, come ad esempio la sentenza SopropéSentenza del 18 dicembre 2008, Sopropè, C-349/07, EU:C:2008:74 della Corte di Giustizia dell’Unione europea che ha stabilito che quando l’Amministrazione emana atti potenzialmente dannosi per il contribuente, il diritto alla difesa deve essere garantito.
Nel 2014, la Corte di cassazione, nel 2014Corte di cassazione, Sez.Un., 18 settembre 2014, n. 19667 ha riconosciuto la rilevanza del contraddittorio endoprocedimentale. Per contro, l'anno successivoCorte di cassazione, Sez.Un, 9 dicembre 2015, n. 24823, la Corte di Cassazione ha ritenuto che non esistesse un principio generale di contraddittorio endoprocedimentale nell’ordinamento nazionale per tutti gli atti impugnabili. Infine, è intervenuta la Corte costituzionaleCorte Costituzionale, 21 marzo 2023, n. 47 che ha sollecitato il legislatore ad introdurre una disciplina unitaria per il contraddittorio endoprocedimentale, il quale ha accolto l’invito modificando lo Statuto del contribuente, mediante l’introduzione dell'attuale disciplina nell’art. 6-bis.
L’art 6-bis prevede il diritto ad una partecipazione attiva del contribuente nell’attività di accertamento che l’Amministrazione finanziaria svolge nei suoi confronti, riconoscendo la necessità di un “contraddittorio informato ed effettivo”L. 27 luglio 2020, n. 212, art. 6-bis c.1 a pena di annullabilità.
Il percorso giurisprudenziale della Corte di giustizia dell'Unione europea
Una parte essenziale dell'evoluzione del principio del contraddittorio endoprocedimentale in ambito tributario deriva dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea, che ha valorizzato questa garanzia sulla base degli artt. 41 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
Questo percorso giurisprudenziale inizia con la sentenza Sopropé del 2008, in cui la Corte ha riconosciuto per la prima volta il diritto al contraddittorio come principio generale applicabile anche in materia tributaria. In tale decisione è stato affermato che il principio trova applicazione ogni volta che l’amministrazione finanziaria intende adottare un provvedimento sfavorevole al contribuente, il quale deve essere messo in condizione di esprimere le proprie osservazioni sugli elementi posti alla base della decisione. La Corte ha inoltre chiarito che il contraddittorio deve essere garantito anche in assenza di una previsione normativa nazionale.
Nel 2014, la Corte emana la sentenza Kamino, in cui stabilisce che la violazione del principio non comporta automaticamente l’annullamento del provvedimento amministrativo. Questa conseguenza si verifica solo se, in assenza di tale irregolarità, il procedimento avrebbe potuto condurre ad un risultato diverso. In questo contesto è stato stabilito che l’onere di provare il pregiudizio grava sul contribuente e che spetta al giudice nazionale giudicarne l’esistenza, in conformità alla primazia del diritto unionale europeo. Questa impostazione è stata accolta anche dalla giurisprudenza nazionale italiana attraverso la cosiddetta "prova di resistenza", elaborata dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione con la sentenza n. 24823.
Tra il 2017 e il 2021, la Corte ha fatto pressione all’Italia per l’introduzione del diritto al contraddittorio come principio generale anche per la disciplina interna poiché la giurisprudenza nazionale si dimostrava molto reticente al riguardo. Parte della dottrina ha evidenziato come questo potesse ostacolare il processo di integrazione fiscale tra Paesi dell’Unione europea e portare ad una vera e propria violazione del primato del diritto dell’Unione europea. Tuttavia, questa pressione ha permesso l’emanazione dellart. 6-bis dello Statuto dei diritti del contribuente.
Il percorso giurisprudenziale italiano Nel sistema tributario italiano il riconoscimento del contraddittorio ha seguito un percorso complesso, diverso da quello delineato dalla Corte di giustizia dell'Unione europea. La giurisprudenza italiana si è concentrata in particolare sull'estensione del diritto del contribuente a essere ascoltato non solo davanti al giudice tributario, ma anche nelle fasi amministrative che precedono l’adozione dell’atto impositivo.
Un primo orientamento interpretativo favorevole a un obbligo generalizzato di contraddittorio è stato adottato dalla Corte di cassazione con le sentenze a Sezioni Unite nn. 19667 e 19668 del 2014. In tali decisioni la Corte ha riconosciuto un dovere, in capo agli uffici fiscali, di attivare il contraddittorio preventivo anche in assenza di una previsione normativa specifica. La violazione di tale obbligo comporterebbe la nullità dell’atto impositivo, in quanto lesivo del diritto di difesa del contribuente.
Nel 2015, con la sentenza a Sezioni Unite n. 24823, la Corte di cassazione ha però rivisto tale impostazione. In questa decisione è stato affermato che l’ordinamento tributario non riconosce un diritto generalizzato al contraddittorio endoprocedimentale, salvo nei casi espressamente previsti dalla legge. La Corte ha ritenuto necessario garantire il contraddittorio solo per i tributi armonizzati, in applicazione del diritto dell’Unione.
Un’ulteriore evoluzione si è avuta con la sentenza n. 47 del 2023 della Corte costituzionale. Pur dichiarando inammissibile la questione sollevata, la Corte ha rilevato l’assenza di una disciplina generale sul contraddittorio endoprocedimentale in ambito tributario, richiamando l’esigenza di un intervento legislativo che colmi tale lacuna. Inoltre, la Corte ha evidenziato possibili profili di irragionevolezza derivanti dalla disparità di trattamento tra situazioni similari, con un conseguente sospetto di violazione dell’articolo 3 della Costituzione.
La giurisprudenza italiana ha affrontato anche il tema della cosiddetta “prova di resistenza”, ossia della dimostrazione, da parte del contribuente, dell’incidenza della mancata attivazione del contraddittorio sull’esito del procedimento. Nel 2015 la Cassazione ha adottato un criterio “minimale”, considerando sufficiente che il contribuente indichi ragioni non pretestuose per contestare l’atto. La Corte di giustizia dell’Unione europea, invece, richiede che il contribuente dimostri che il procedimento avrebbe potuto concludersi diversamente se il contraddittorio fosse stato rispettato.
Contenuto Il principio del contraddittorio è garantito quando l’Amministrazione finanziaria rende noti al contribuente la motivazione e gli elementi di prova su cui intende fondare gli atti autonomamente impugnabili a lui destinati. Questa comunicazione permette alle parti di confrontarsi prima della notifica dell’atto emesso dall’Amministrazione, svolgendo così una duplice funzione: garantire il diritto alla difesa del contribuente e rendere più efficiente il sistema giudiziario, riducendo i contenziosiL. 9 agosto 2023, n. 111, ha delegato il Governo alla riforma del sistema fiscale italiano, “al fine di ridurre la pressione fiscale, ridurre il contenzioso, ridefinire il rapporto Fisco-contribuenti e attrarre capitali esteri” .