La separación de poderes, también llamada división de poderes, es un principio de organización del Estado según el cual sus funciones básicas —hacer las leyes, ejecutarlas y juzgar conforme a ellas— se confían a órganos distintos, independientes entre sí en su origen y en su funcionamiento, de modo que ninguna persona ni cuerpo pueda concentrar la totalidad del poder público. Su formulación clásica pertenece a Montesquieu, que la fundó en una observación célebre sobre la naturaleza del poder: «es una experiencia eterna que todo hombre que tiene poder se inclina a abusar de él; y va hasta que encuentra límites. Para que no se pueda abusar del poder, hace falta que, por la disposición de las cosas, el poder detenga al poder».
El principio persigue dos fines complementarios. El fin negativo es impedir la arbitrariedad y la tiranía: si quien hace la ley también la ejecuta y la juzga, puede dictar normas opresivas, aplicarlas según su conveniencia y absolverse a sí mismo de toda infracción. El fin positivo es hacer posible el gobierno de las leyes: que cada acto del poder público quede sometido a una norma previa cuya creación, aplicación y control corresponden a manos diferentes.
Junto a la separación opera un segundo principio, los controles y contrapesos (en inglés, checks and balances): un repertorio de facultades cruzadas —el veto, el juicio político, la revisión judicial, la aprobación de nombramientos, tratados y presupuestos— mediante las cuales cada poder vigila, frena y equilibra a los demás. Ambas ideas suelen presentarse juntas, pero son analíticamente distintas y hasta cierto punto contrapuestas: la separación pide que los poderes no se mezclen; los contrapesos, que se interfieran lo justo para contenerse mutuamente. El historiador del constitucionalismo M. J. C. Vile, autor del estudio de referencia sobre la materia, describió la historia del gobierno limitado moderno como una búsqueda constante de equilibrio entre la «doctrina pura» de la separación y los mecanismos de control recíproco que la corrigen.
La separación de poderes debe distinguirse de dos nociones vecinas con las que a menudo se confunde. La fusión de poderes es la articulación propia de los sistemas parlamentarios: el ejecutivo nace del legislativo, responde políticamente ante él y puede ser removido por él. La separación de funciones, en cambio, es una simple división del trabajo entre órganos que dependen de un mismo titular del poder: hay especialización, pero no independencia, porque quien puede nombrar y revocar a un órgano lo tiene, en realidad, subordinado.
Por último, conviene advertir desde el inicio una discusión que recorre todo el tema: aunque popularmente se atribuye a Montesquieu una teoría de la separación «estricta» o «rígida», una parte muy influyente de la doctrina —iniciada por el jurista francés Charles Eisenmann en 1933— sostiene que esa lectura es una reconstrucción posterior, y que lo que El espíritu de las leyes propone es, en realidad, una distribución combinada y equilibrada de los poderes, en la que cada uno participa parcialmente en la actividad de los otros para poder frenarlos. Desde mediados del siglo XX, además, la doctrina ha sido reexaminada con las herramientas de la elección pública y de la teoría de juegos, que preguntan no solo cómo deben repartirse los poderes, sino por qué a gobernantes ambiciosos puede convenirles respetar ese reparto (véase Elección pública y teoría de juegos). Este artículo presenta ambas lecturas y los principales debates académicos con atribución expresa a sus autores.
Concepto
La doctrina «pura» de la separación
En su versión más exigente —la que Vile denomina «doctrina pura»—, la separación de poderes reúne tres requisitos:
Distinción de funciones: la actividad del Estado se descompone en tres funciones de naturaleza diferente: legislar (crear normas generales), ejecutar (aplicar esas normas y administrar) y juzgar (resolver controversias concretas conforme a las normas). Distinción de órganos: cada función se atribuye a un órgano diferente —parlamento, gobierno, tribunales—, y ningún órgano puede ejercer las funciones de otro. Incompatibilidad de personas: ninguna persona puede pertenecer simultáneamente a más de uno de esos órganos.
La doctrina pura nunca ha regido en estado químicamente puro en ninguna constitución duradera. Incluso la Constitución de los Estados Unidos, el ejemplo canónico de separación de poderes, mezcla deliberadamente funciones: el presidente participa en la legislación mediante el veto, el Senado participa en el ejecutivo al confirmar nombramientos y tratados, y el Congreso participa en lo judicial mediante el juicio político. James Madison respondió en El Federalista n.º 47 a quienes acusaban a la Constitución de violar el principio, precisando cómo debía entenderse a Montesquieu:
Los controles y contrapesos
Los controles y contrapesos son relaciones recíprocas de autoridad que permiten a cada poder resistir las intromisiones de los demás y mantenerlos dentro de su esfera. El politólogo Bernard Manin ha mostrado que, en el debate constituyente estadounidense de 1787, esta idea exigió abandonar la separación pura: para que un poder pueda frenar a otro necesita participar, aunque sea defensivamente, en su función —vetar una ley es intervenir en la legislación—. La solución madisoniana consistió en dar a cada poder «armas constitucionales» de defensa propia, aceptando una mezcla parcial de funciones como precio del equilibrio. La sección Controles y contrapesos desarrolla estos mecanismos en detalle.
Terminología: ¿separación o división?
Aunque «separación» y «división» suelen usarse como sinónimos, algunos autores reservan matices para cada término. En John Locke, la división de poderes es compatible con una jerarquía: el legislativo es el «poder supremo» y los demás le están subordinados. En Montesquieu y en el constitucionalismo estadounidense, la separación apunta a poderes coordinados y en equilibrio, ninguno de los cuales debe predominar de hecho ni de derecho sobre los otros. Immanuel Kant, por su parte, presentó la tríada como un silogismo práctico: la ley universal (premisa mayor, legislativo), el mandato de subsumir el caso bajo la ley (premisa menor, ejecutivo) y la sentencia que dice el derecho en el caso concreto (conclusión, judicial).
La tripartición clásica tampoco es la única posible. Karl Loewenstein propuso sustituirla por una división más realista de las funciones del Estado contemporáneo: la decisión política fundamental, la ejecución de la decisión y el control político, funciones que en la práctica atraviesan a los tres órganos tradicionales.
Distinciones frente a figuras afines
Separación de funciones
La separación de funciones es una división del trabajo dentro de un poder único o bajo un titular único. El criterio decisivo para distinguirla de la separación de poderes es el origen y la revocabilidad: si un órgano debe su existencia a otro que puede removerlo a voluntad, no es un poder independiente sino un órgano subordinado, por especializada que sea su tarea. Así, los ministerios de un gobierno se reparten funciones sin ser poderes; y los regímenes de poder unificado —como los Estados de partido único o los sistemas de asamblea de tipo soviético— pueden exhibir una elaborada distribución de tareas entre órganos que, sin embargo, responden todos a un mismo centro de decisión: hay unidad de poder con separación de funciones, no separación de poderes.
Fusión de poderes
La fusión de poderes es la articulación característica del gobierno parlamentario: el ejecutivo (gobierno o gabinete) nace de la confianza del legislativo mediante la investidura, responde ante él y cae si pierde esa confianza a través de la moción de censura; a su vez, el gobierno suele poder disolver el parlamento y convocar elecciones. Walter Bagehot, el gran analista victoriano de la constitución británica, lo formuló en una frase clásica:
Conviene subrayar, en aras de la imparcialidad, que fusión de poderes no equivale a ausencia de límites: los sistemas parlamentarios han desarrollado contrapesos propios —oposición institucionalizada, control parlamentario del gobierno, segundas cámaras, federalismo, tribunales constitucionales con poder de anular leyes, mociones de censura constructiva—. La diferencia no está en la existencia de controles, sino en su arquitectura: en la separación de poderes los frenos operan entre poderes de origen independiente; en la fusión, operan principalmente dentro del circuito parlamento-gobierno y, crecientemente, desde la jurisdicción constitucional.
Cuadro comparativo
+ Tres formas de organizar el poder del Estado Criterio Separación de poderes Fusión de poderes Separación de funciones Origen de cada órgano Fuentes de autoridad independientes: el ejecutivo y el legislativo se eligen por separado; los jueces gozan de inamovilidad El ejecutivo emana del legislativo (investidura parlamentaria) Un titular único del poder distribuye tareas entre órganos que dependen de él Relación entre órganos Independencia recíproca, con controles y contrapesos mutuos Dependencia política: el gobierno subsiste mientras conserve la confianza parlamentaria Subordinación jerárquica ¿Puede un órgano remover a otro? Solo excepcionalmente y por causas tasadas (juicio político) Sí, ordinariamente (censura, disolución) Sí, a discreción del titular del poder Forma de gobierno típica Presidencialismo (Estados Unidos) Parlamentarismo (Reino Unido, Alemania, España) Regímenes de poder unificado; también la organización interna de cada poder
Formas híbridas
Entre los dos polos existen formas intermedias. El semipresidencialismo, identificado y teorizado por Maurice Duverger, combina un presidente elegido por sufragio directo y dotado de poderes propios con un gobierno responsable ante el parlamento; es el modelo de la Quinta República Francesa, donde la «cohabitación» entre un presidente y una mayoría parlamentaria de signos opuestos ha puesto a prueba el reparto. El sistema directorial suizo ofrece otra variante: el Consejo Federal, ejecutivo colegiado de siete miembros, es elegido por la Asamblea Federal pero no puede ser censurado por ella ni disolverla, lo que produce una separación efectiva sin presidente unipersonal —y muestra, de paso, que el ejecutivo monocéfalo no es un rasgo necesario de la separación de poderes—.
Historia
La doctrina moderna es el punto de encuentro de dos tradiciones distintas que conviene no confundir. La primera, antigua, es la del gobierno mixto: la idea de que la mejor constitución combina y equilibra a las distintas fuerzas sociales (monarquía, aristocracia, pueblo) para que ninguna domine. La segunda, moderna, es la de la separación funcional: la idea de que las funciones de legislar, ejecutar y juzgar deben residir en órganos distintos. La primera aporta el equilibrio; la segunda, la especialización. La síntesis de ambas, operada en los siglos y , produjo la doctrina tal como hoy la conocemos.
Antigüedad clásica
miniatura|300px|Sistema político de la Atenas clásica: distribución de funciones entre órganos distintos, designados por sorteo o elección.
En la Atenas clásica las funciones públicas estaban repartidas entre órganos diferentes con modos de designación separados: la Heliea, tribunal popular de 6000 miembros sorteados entre los ciudadanos mayores de treinta años, ejercía las funciones judiciales; la Boulé, consejo de 500 miembros sorteados, preparaba los proyectos que votaba la asamblea del pueblo (Ekklesía); y los estrategos, elegidos anualmente por votación, ejercían el mando militar y ejecutivo. Se trataba, con todo, de una distribución práctica de tareas, no de una doctrina normativa de la separación.
El primer análisis teórico pertenece a Aristóteles, que en la Política descompuso todo régimen en tres elementos: