Federalizacja Unii Europejskiej – przekształcanie Unii Europejskiej (UE) w federację, to jest w ustrój, w którym kompetencje są rozdzielone między władze wspólnotowe a państwa członkowskie zachowujące częściową autonomię. W debacie publicznej i naukowej termin używany jest w dwóch znaczeniach: opisowym, gdy wskazuje się na federacyjne cechy obecnego porządku prawnego UE, oraz projektowym, gdy odnosi się do postulatów dalszej integracji politycznej.
Unia Europejska działa jako ustrój hybrydowy, łączący elementy międzyrządowe i ponadnarodowe. Nie jest formalnie federacją, jednak w literaturze przedmiotu wskazuje się na jej wybrane cechy federalne.
Historia Ruch paneuropejski nabrał rozpędu w latach 20. XX wieku wraz z utworzeniem Unii Paneuropejskiej na podstawie manifestu Richarda von Coudenhove-Kalergiego z 1923 roku Paneuropa, w którym autor przedstawił ideę zjednoczonego państwa europejskiego. Ruch, prowadzony przez Coudenhove-Kalergiego, a następnie przez Ottona von Habsburga, jest najstarszym europejskim ruchem zjednoczeniowymOtto von Habsburg: Die Paneuropäische Idee. Eine Vision wird Wirklichkeit. Amalthea Verlag, Wien-München 1999, .Vanessa Conze: Das Europa der Deutschen; Ideen von Europa in Deutschland zwischen Reichstradition und Westorientierung (1920–1970); Oldenbourg Wissenschaftsverlag; 2005, .. Koncepcja ta wpłynęła na Aristide Brianda, który wygłosił przemówienie na rzecz Unii Europejskiej w Lidze Narodów 8 września 1929 roku, a w 1930 roku przygotował dla rządu Francji „Memorandum w sprawie organizacji reżimu Europejskiej Unii Federalnej”D. Weigall and P. Stirk, editors, The Origins and Development of the European Community, Leicester: Leicester University Press, 1992, s. 11–15..
W 1941 roku włoscy antyfaszyści Altiero Spinelli i Ernesto Rossi w czasie internowania na wyspie Ventotene opracowali dokument pod nazwą Per un’Europa libera e unita (Manifest z Ventotene), w którym przedstawili federację europejską jako warunek trwałego pokoju i odpowiedź na totalitaryzmy. Manifest stał się jednym z fundamentów powojennego europejskiego ruchu federalistycznego, a w 1984 roku Spinelli jako poseł Parlamentu Europejskiego doprowadził do przyjęcia projektu traktatu o Unii Europejskiej, którego rozwiązania zostały później częściowo przejęte w kolejnych reformach traktatowych.
Po II wojnie światowej idea integracji została odczytana jako odpowiedź na skrajne formy nacjonalizmu. Pierwszą udaną próbą instytucjonalnej współpracy była Europejska Wspólnota Węgla i Stali z 1951 roku, a kolejne traktaty pogłębiały integrację kolejnych dziedzin polityki. Deklaracja stuttgarcka z 1983 roku formułowała cel „coraz ściślejszego związku”, ale nie definiowała go jako budowy państwa federalnego.
Traktat z Maastricht z 1992 roku ustanowił Unię Europejską w oparciu o konstrukcję trzech filarów, z których dwa miały charakter międzyrządowy (wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa oraz współpraca w zakresie sprawiedliwości i spraw wewnętrznych). Próba przyjęcia Traktatu konstytucyjnego z 2004 roku zakończyła się niepowodzeniem po referendach we Francji i w Niderlandach w 2005 roku. Jego główne rozwiązania instytucjonalne zostały przejęte przez Traktat lizboński z 2009 roku, który wzmocnił Parlament Europejski, ustanowił stałe przewodnictwo Rady Europejskiej oraz urząd Wysokiego Przedstawiciela ds. Zagranicznych.
Rozwój po 2009 roku W odpowiedzi na kryzys zadłużenia strefy euro w latach 2010–2012 powstał Europejski Mechanizm Stabilności oraz unia bankowa obejmująca jednolity mechanizm nadzorczy i jednolity mechanizm restrukturyzacji banków. W ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony w 2017 roku uruchomiono stałą współpracę strukturalną (PESCO).
31 stycznia 2020 roku Unię opuściła Wielka Brytania, historycznie jeden z głównych oponentów głębszej integracji politycznej. W komentarzach politologicznych wskazywano, że Brexit usunął z debaty unijnej kluczowy głos blokujący projekty federalizacyjne, zmieniając wewnętrzną równowagę między państwami członkowskimi.
W lipcu 2020 roku Rada Europejska uzgodniła instrument odbudowy NextGenerationEU o wartości 750 mld euro, finansowany ze wspólnych obligacji emitowanych przez Komisję Europejską. Część komentatorów określiła tę decyzję mianem „momentu hamiltońskiego” Unii, porównując ją do przejęcia długów stanowych przez rząd federalny Stanów Zjednoczonych w 1790 roku. Inne analizy kwestionują tę analogię, wskazując na czasowy charakter emisji NGEU oraz na to, że dochody własne UE nadal pochodzą w znacznej mierze od państw członkowskich.
5 maja 2020 roku niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny (BVerfG) w sprawie dotyczącej programu skupu obligacji Europejskiego Banku Centralnego PSPP orzekł, że Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku Weiss z 2018 roku działał ultra vires. W literaturze prawnej wskazano, że orzeczenie to po raz pierwszy zakwestionowało wiążący charakter wyroku TSUE przez sąd konstytucyjny państwa członkowskiego i uwidoczniło napięcie między pierwszeństwem prawa Unii a kontrolą konstytucyjną na poziomie krajowym, stanowiąc praktyczną granicę federalizacji prawnej UE.
Prowadzona od maja 2021 do maja 2022 roku zakończyła się przyjęciem 49 propozycji obejmujących 326 działań. Wśród postulatów znalazło się ograniczenie zasady jednomyślności w Radzie UE w obszarach polityki zagranicznej, obronności i podatków na rzecz głosowania większością kwalifikowaną.
22 listopada 2023 roku Parlament Europejski przyjął stosunkiem głosów 291 do 274, przy 44 wstrzymujących się, sprawozdanie w sprawie zmiany Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Dokument, sporządzony przez grupę posłów, w której czołową rolę odgrywał Guy Verhofstadt, postulował między innymi rozszerzenie kompetencji wyłącznych UE, zwiększenie roli Parlamentu w procedurze legislacyjnej oraz odejście od jednomyślności w 34 obszarach polityki. Zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 48 Traktatu o UE zmiany takie wymagają jednomyślnej zgody wszystkich państw członkowskich oraz ratyfikacji zgodnie z ich krajowymi wymogami konstytucyjnymi.
Dyskusja naukowa Spór w literaturze przedmiotu dotyczy dwóch odrębnych pytań: czy Unia Europejska ma już cechy systemu federalnego oraz czy zmierza ku pełnej federacji. R. Daniel Kelemen z Uniwersytetu Rutgersa zalicza UE do systemów federalnych dla celów analizy porównawczej, wskazując, że doświadcza ona podobnych napięć strukturalnych jak klasyczne federacje. Joseph Weiler opisał europejski ład prawny jako „własny typ federalizmu konstytucyjnego”, a Jean-Michel Josselin i Alain Marciano upatrują głównej siły napędowej federalizacji w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości.
Thomas Risse i Tanja Börzel wskazują dwie cechy odróżniające UE od klasycznej federacji: państwa członkowskie zachowują wyłączność na zmianę traktatów konstytutywnych, a Unia nie dysponuje rzeczywistą zdolnością podatkową i wydatkową, czyli federalizmem fiskalnym. Kelemen wspólnie z Andym Tarrantem dowodzą ponadto, że ograniczony rozmiar aparatu Komisji Europejskiej oraz brak politycznej zgody na jego rozbudowę stanowią trwałą barierę dla utworzenia europejskiego „superpaństwa”.
Niezależnie od podziałów w ocenie trajektorii integracji, w literaturze wymienia się trwałe cechy międzyrządowe obecnego systemu:
budżet unijny na poziomie około 1% PKB Unii finansuje jedynie niewielką część wydatków publicznych państw członkowskich, a wspólna emisja obligacji w ramach NextGenerationEU ma charakter tymczasowy państwa członkowskie prowadzą własną politykę zagraniczną i utrzymują narodowe siły zbrojne, koordynując część działań w ramach WPZiB oraz PESCO państwa członkowskie mogą korzystać z klauzul opt-out i pozostawać poza wybranymi obszarami integracji, czego przykładem jest nieuczestniczenie części z nich w strefie euro lub Schengen poza obszarami kompetencji wyłącznych i dzielonych państwa zachowują suwerenność w kluczowych politykach, w tym w zakresie podatków bezpośrednich, edukacji, ochrony zdrowia i prawa rodzinnego zmiana traktatów wymaga jednomyślności państw członkowskich, niezależnie od poparcia społecznego dla proponowanych rozwiązań
Europa wielu prędkości
Alternatywnym modelem pogłębiania integracji jest Europa wielu prędkości, w której państwa gotowe do dalszej współpracy w wybranym obszarze mogą integrować się szybciej, pozostałe zaś wybierają wolniejsze tempo lub pozostają poza daną polityką. Klasyfikację tego modelu w piśmiennictwie zaproponował Alexander Stubb, wyróżniając zróżnicowanie według czasu, przestrzeni i przedmiotu integracji. Aktualnymi przykładami są strefa euro oraz strefa Schengen, do których nie przystąpiły wszystkie państwa członkowskie.
Argumenty za i przeciw Zwolennicy pogłębionej federalizacji wskazują, że jednomyślność i rozproszenie kompetencji uniemożliwiają UE szybkie reagowanie w strefie euro, obronie i polityce zagranicznej. Sergio Fabbrini argumentuje, że strefa euro wymaga przejścia do „unii złożonej” ze wspólnymi instytucjami fiskalnymi, aby uniknąć powtórki kryzysu z lat 2010–2012. Podnoszony jest też efekt skali w handlu, technologii i klimacie oraz zdolność do wspólnej polityki wobec USA, Chin i Rosji.
Krytycy wskazują na koszty redystrybucyjne i polityczne. Andrew Moravcsik uznaje, że dalsza rozbudowa uprawnień instytucji unijnych nie poprawiłaby legitymacji UE, która działa już w ścisłych ramach konstytucyjnych. Grosse podkreśla, że federalizacja utrwaliłaby asymetrię na korzyść duopolu niemiecko-francuskiego, a państwa mniejsze byłyby częściej przegłosowywane.
Z perspektywy państw średniej wielkości Józef M. Fiszer z ISP PAN ocenia, że akcesja wzmocniła pozycję międzynarodową Polski, dając jej wpływ na decyzje globalne niedostępne samodzielnie; pogłębienie integracji obronnej i fiskalnej bywa więc w tym nurcie przedstawiane jako sposób zwiększenia wagi Polski wobec mocarstw i uwspólnotowienia kosztów bezpieczeństwa.
Debata w Polsce W polskiej literaturze politologicznej i prawnej wyróżnia się trzy modele dalszej integracji: federalny, konfederalny i elastyczny. Olga Barburska z Centrum Europejskiego UW uznaje integrację elastyczną za model najlepiej odpowiadający potrzebom reform UE. Autorzy tomu Tendencje federalizacyjne Unii Europejskiej pod redakcją Grzegorza Pastuszki opisują competence creep, czyli poszerzanie kompetencji instytucji UE poza literę traktatów, jako zjawisko o charakterze profederacyjnym, widoczne w orzecznictwie TSUE, zarządzaniu gospodarczym, prawie miękkim i umowach międzynarodowych Unii. Tomasz Grzegorz Grosse z UW nazywa pokryzysową Unię „konfederacją asymetryczną” zdominowaną przez Niemcy i Francję, twierdząc, że dalsza federalizacja utrwaliłaby tę asymetrię kosztem państw mniejszych.
Istotnym elementem polskiej debaty o granicach integracji stał się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 października 2021 roku w sprawie K 3/21, w którym TK uznał za niezgodne z Konstytucją RP niektóre przepisy Traktatu o Unii Europejskiej w wykładni zastosowanej w orzecznictwie TSUE, odnoszące się do zasady pierwszeństwa prawa UE nad prawem krajowym. Wyrok, przedstawiany w literaturze jako jawne zakwestionowanie federalnego wymiaru porządku prawnego UE, wywołał postępowanie Komisji Europejskiej przeciwko Polsce.
Termin funkcjonuje także w debacie politycznej. Jarosław Kaczyński w grudniu 2021 roku zadeklarował, że PiS „sprzeciwia się niemieckim planom federalizacji Unii Europejskiej”. W głosowaniu Parlamentu Europejskiego nad sprawozdaniem w sprawie zmiany traktatów z 22 listopada 2023 roku spośród 52 polskich europosłów 38 głosowało przeciw, a 9 za; poparcie dla propozycji wyrazili przedstawiciele Nowej Lewicy, Polska 2050 oraz Zielonych. W polskiej debacie współwystępują zatem stanowiska akademickie opowiadające się za integracją elastyczną lub ograniczaniem federalizacji oraz polityczne stanowiska eurosceptyczne wobec dalszego przekazywania kompetencji.
Zobacz też Unia Europejskich Federalistów Stany Zjednoczone Europy Eurosceptycyzm